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Summary: Armed forces and politics in Pakistan

The history of Pakistan is divided into two periods of almost equal length. The first period can be called with some reservations a democratic period, in which the democratic institutions of the state were in place and functioned more or less with success. For the rest of the time Pakistan was governed by generals, who had snatched power by coup d‘état. In fact, in all three cases it was rather a collective will of the army hierarchy to take over power than a decision of a single general with some support from the ranks and files of the army. The contention was that the army had acted in each case collectively to avert national crisis and that it was the only institution in the country which had the means and brains to intervene with success and prudence. lt culminated in the suggestion that as a measure to exclude coup d‘éats in future, the army should have the constitutional right of intervention in the affairs of the state. For this purpose the so-called „Pakistan Ideology“, later on to be renamed „lslamic Ideology“, was initiated as a basis for the State of Pakistan, which was to be defended by the army. General Zia-ul-Haq went a step further and spoke candidly of power sharing between the government and the armed forces. To achieve this end he proposed the creation of the „National Security Council“, in which the heads of the armed forces were to sit alongside the government to decide over matters of national importance. But the government of his hand-picked prime minister Muhammad Khan Junejo was adamant to this arrangement. Hence the parliament resisted all kinds of pressure from President Zia and refused to fulfil his wish. Nevertheless. his successor to the command of the armed forces, General Aslam Beg, yielded such power that alongside the president and the prime minister he constituted the supra-constitutional body, which came to be known as „troika”. It became quite clear in July 1993 that the gravitation of power had clearly shifted in the direction of the commander of the armed forces, who while intervening in the struggle of competences between president Ishaq Khan and prime minister Nawaz Sharif asked both to quit their respective posts to facilitate elections. Again in November 1996 the government of Benazir Bhutto was dismissed by president Leghari most likely on a wink from the army headquarters. But before a new parliament could be elected and a government was in place, president Leghari issued a notification for the creation of the „Council for Defence and National Security“ (CDNS), apparently on advice by the army chief. The intriguing part of the affair is that the CDNS will deal with national security as wail as with other matters of national importance. Although since then the 8th constitutional amendment has been annulled and some people have pronounced the CDNS as dead, the cancellation of the presidential notification was overlooked conveniently. Therefore no body should be surprised, if the CDNS is animated and reappears in not too distant a future.
 

Die fünfzigjährige Geschichte des pakistanischen Staates zerfällt in zwei fast gleich lange Perioden. Eine davon kann mit gewissen Einschränkungen als eine demokratische Periode bezeichnet werden, in der eine leidlich funktionierende Demokratie bestand. Die restliche Zeit seines Bestehens aber wurde Pakistan von Generälen, die durch Staatsstreiche an die Macht gelangten, mehr oder weniger autokratisch regiert. Die Streitkräfte zogen sich bisher in allen drei Fällen zurück und überließen die Staatsführung den Zivilisten. Aber im Laufe der Jahre entstand die Forderung nach einer verfassungsrechtlichen Absicherung des Interventionsrechts für die Streitkräfte in die Staatsführung. Die Verfechter dieser Forderung argumentieren, daß dies zur Vermeidung der Staatsstreiche führen würde. In diesem Aufsatz soll die Entstehung der Forderung nachgezeichnet werden, die im Januar 1997 in die Einberufung des „Council for Defence and National Security“ (CDNS) mündete. Hinter der Forderung steht die Vorstellung, daß die Streitkräfte als einzige gesellschaftliche Kraft fähig sind, das nationale Interesse zu erkennen und zu schützen.

Anders als in der Türkei, wo die Streitkräfte an der Gründung der Republik einen maßgeblichen Anteil hatten und deshalb für sich die Rolle des Hüters der Republik und Bewahrer des Erbes Kemal Atatürks beanspruchen, hatten die pakistanischen Streitkräfte bei der Staatsgründung keinen Anteil. Die Pakistanbewegung wurde von den Zivilisten ohne jegliche Beteiligung oder Unterstützung durch die muslimischen Angehörigen des Militärs in Britisch-Indien getragen. Diese durften sich erst im Zuge der Teilung Indiens für einen der beiden Nachfolgestaaten Indien oder Pakistan entscheiden. Sie hielten sich anfänglich gemäß der angelsächsischen Militärtradition von der Politik fern und ordneten sich der politischen Staatsführung unter. Eine Ausnahme bildete eine nie ganz aufgeklärte Verschwörung aus dem Jahr 1951 („Rawalpindi Conspiracy Case“), an der elf Militäroffiziere und drei Zivilisten, die letzteren waren Mitglieder oder Sympathisanten der „Communist Party of Pakistan“, beteiligt waren. Die Verschwörung wurde frühzeitig aufgedeckt, und die Beteiligten erhielten nach einem Geheimprozeß langjährige Gefängnisstrafen, die sie nur zum Teil verbüßen mußten. (1)

Die interne politische Situation war in Pakistan von Anfang an sehr labil. Der frühe Tod des Staatsgründers Muhammad Ali Jinnah bereits ein Jahr nach der Unabhängigkeit und die Ermordung seines politischen Erben und Premierministers Liaquat Ali Khan 1951 hatten den beiden Gründungsvätern Pakistans nicht genügend Zeit für die Konsolidierung des Staates gelassen. Die Flügelkämpfe in der staatstragenden Partei „Pakistan Muslim League“ führten zum Zerfall der Regierungsautorität. Der Ministerpräsident von Punjab, Mumtaz Daultana, versuchte durch Intrigen und Entfachung von Aufruhr die Zentralregierung in Karachi zu Fall zu bringen. Er bediente sich dabei der religiösen Kräfte, die die Entlassung des Außenministers Chaudhry Muhammad Zafrullah Khan mit der Begründung verlangten, daß er der Ahmadiyya angehört, die vom Islam abgefallen ist und deshalb zu einer nicht-islamischen Religionsgemeinschaft erklärt und deren Mitglieder aus den Schlüsselämtern entlassen werden sollten. Um die Zentralregierung zur Annahme der Forderungen zu zwingen, wurden zahlreiche Einrichtungen der Ahmadiyya zerstört und viele Ahmadis umgebracht. Die Hauptstadt der Provinz Punjab, Labore, war von Unruhen am schlimmsten betroffen, und weil Punjabs Ministerpräsident Daultana keine Anstalten machte, die Lage unter Krontrolle zu bringen, rief die Zentralregierung die Armee zu Hilfe und stellte Lahore am 6. März 1953 unter Kriegsrecht („Martial Law“), das bis zum 14. Mai 1953 in Kraft blieb. (2)

Die Armee verdiente die ersten Meriten bei der Lösung eines akuten und staatsgefährdenden Problems, das von der Zivilverwaltung nicht bewältigt werden konnte. Dies gilt als die Geburtsstunde des Anspruchs der pakistanischen Streitkräfte auf eine aktive Rolle bei der Staatsführung. Der Oberbefehlshaber der Streitkräfte General Ayub Khan will 1954 vom Generalgouverneur Ghulam Muhammad, der die Politiker geringschätzte, gebeten worden sein, die Administration des Landes zu übernehmen.(3) Khan will dies abgelehnt haben, war aber nach der Auflösung des Parlaments bereit, dem neu zu bildenden Kabinett als Verteidigungsminister anzugehören. Er behielt den Posten des Chefs des Heeres bei.

Militärputsch mit der Segnung des Staatspräsidenten

Die innenpolitische Situation in Pakistan entwickelte sich bis zum Sommer 1958 zu einer Staatskrise, deren Lösung aussichtslos schien. Die Militärführung soll sich heimlich seit 1957 auf die Machtübernahme vorbereitet haben. Für die praktische Durchführung instrumentalisierte man den damaligen Staatspräsidenten Iskandar Mirza, der am 7. Oktober 1958 die Verfassung annullierte, die Zentral- und Provinzparlamente auflöste, die Bundes- und Provinzregierungen entließ und die politischen Parteien verbot. Außerdem proklamierte er das Kriegsrecht und ernannte den Chef des Heeres General Ayub Khan zum Oberbefehlshaber der Streitkräfte und zugleich Kriegsrechtsverwalter. Er selbst behielt das Amt des Staatspräsidenten bei und verlieh damit dem faktischen Militärputsch eine offizielle Billigung. Dabei hatte er sich hinsichtlich seiner Position in der postrevolutionären Ära wohl verkalkuliert. Er mußte am 27. Oktober 1958 auf Verlangen des Militärs sein Amt niederlegen und ins Exil gehen. General Ayub Khan wollte die ungeteilte Macht für sich und, wie sich herausstellen sollte, eine dauerhafte Beteiligung des Militärs an der Staatsführung erreichen.

Daß der Oberbefehl der Streitkräfte beim Staatspräsidenten liegt, war auch in der Verfassung von 1956 in Artikel 40 (1) vorgesehen. Ayub Khan behielt dies in Artikel 40 (1) der Verfassung von 1962 bei, sicherte aber den Zugriff des Militärs auf das Verteidigungsministerium ab. Es wurde in Artikel 238 festgelegt, daß für die Dauer von zwanzig Jahren dieses Ministerium von einem Generalleutnant des Heeres oder von einem Angehörigen der Marine oder der Luftwaffe in vergleichbarem Rang gehalten wird. Sollte der Präsident selbst die Qualifikation erfüllen, könnte er zusätzlich zum Präsidentenamt auch dieses Ministerium übernehmen. Damit wurde für eine befristete Zeit ein Mechanismus zur Beteiligung der Streitkräfte an der Staatsführung geschaffen. Gleichzeitig begann man hohe Ämter in der Verwaltung, bei den staatlichen Unternehmen und beim Außenministerium mit Militärangehörigen zu besetzen. Diese Praxis schaffte einerseits die Möglichkeit der Unterbringung von Offizieren in lukrativen und einflußreichen Stellungen, andererseits konnte man auf diesem Weg den Beförderungsstau im Offizierskorps abbauen. Dies sollte später zu einer permanenten Einrichtung mit festgelegten Quoten bei der Besetzung von Verwaltungsämtern und Botschafterposten werden. 1960 wurde prinzipiell den Armee-offizieren die Möglichkeit eingeräumt, zum „Civil Service“ überzuwechseln und damit in die höhere Verwaltungslaufbahn einzusteigen. Seither wird davon reger Gebrauch gemacht.

Der Zweite verdeckte Militärputsch

Als Präsident Ayub Khan angesichts stärker werdender Proteste und wegen seiner angeschlagenen Gesundheit im März 1969 sein Amt niederlegte, übergab er die Macht an den Chef des Heeres, General Yahya Khan, statt sie verfassungsgemäß dem Parlamentspräsidenten zu übertragen. Deshalb wird gemutmaßt, daß sein Rücktritt nicht freiwillig war, sondern erzwungen wurde. Die Generalität war offensichtlich der Meinung, daß nur die Streitkräfte in der Lage wären, das auseinanderbrechende Land zusammenzuhalten. Sie betrachteten sich als Garanten der „Pakistan-Ideologie“, die Ayub Khan zur raison d‘etre des Landes erklärt hatte und die es zu schützen galt. Man hatte ähnlich wie in der Türkei eine Staatsideologie geschaffen, die später unter Präsident Zia zur „islamischen Ideologie“ umbenannt werden sollte.

General Yahya Khan proklamierte das Kriegsrecht, entließ die Zentral- und Provinzregierungen, löste die Nationalversammlung sowie die Provinzparlamente auf und annullierte die Verfassung. Er übernahm den Oberbefehl der Streitkräfte und ernannte sich zum Staatspräsidenten. Aber Yahya Khan besaß weder Ayub Khans politische Erfahrung, noch hatte er sein Sendungsbewußtsein. Er versprach baldige Parlamentswahlen, die im Dezember 1970 stattfanden, aus denen die „Awami League“ von Sheikh Mujibur Rahman als Siegerin hervorging. Yahya Khan zögerte mit der Ernennung des Ostpakistani Mujib ur-Rahman zum Premierminister, wohl nicht nur wegen dessen erklärter Absicht, Ostpakistan in die Unabhängigkeit zu führen, sondern weil er die eigene Präsidentschaft und die Oberherrschaft des Militärs in Gefahr wähnte.(4) Er riskierte einen Bürgerkrieg in Ostpakistan und bot damit Indien einen willkommenen Anlaß, sich im innerpakistanischen Konflikt einzumischen und Bangladesch zur Unabhängigkeit zu verhelfen. Die Brutalität, mit der die Streitkräfte in Ostpakistan gegen die Bevölkerung vorgegangen waren, aber noch mehr die Niederlage, die sie gegen die Truppen Indiens erlitten hatten, und die Tatsache, daß mehr als 90 000 ihrer Soldaten in indische Kriegsgefangenschaft geraten waren, schadeten ihrem Ansehen in der Bevölkerung. Deshalb und weil Yahya Khan keine andere Lösung fand, übergab er das Präsidentenamt im Dezember 1971 an Zulfikar Ali Bhutto, den Vorsitzenden der „Pakistan People‘s Party“, dessen Partei bei den
Wahlen die meisten Parlamentssitze in Westpakistan gewonnen hatte. Es gibt aber den begündeten Verdacht, daß auch hinter diesem Wechsel eine Putschdrohung von General GuI Hassan und Air Marshal Rahim steckte. Ebenso wie sein Vorgänger Ayub Khan zog Yahya Khan es vor, kampflos abzutreten.

Ein Zivilist wird Zum Kriegsrechtsverwalter

Nach dem Desaster in Ostpakistan übernahm Bhutto die Präsidentschaft, besaß hierfür jedoch ebensowenig wie Yahya Khan ein demokratisches Mandat. Er ließ sogar das Kriegsrecht bestehen und ging als erster ziviler Kriegsrechtsverwalter in die Geschichte ein. Zugleich wollte er sicherstellen, daß die Streitkräfte sich zukünftig von den Staatsgeschäften fernhielten. Er machte für die Niederlage in Ostpakistan unmißverständlich Yahya Khan und seine Generäle verantwortlich. Deshalb wurde Yahya Khan interniert, und er sowie eine Anzahl seiner Kollegen wurden aus der Armee entlassen. Der Oberste Gerichtshof („Supreme Court of Pakistan“) wurde eingeschaltet, um über die Machtergreifung 1969 durch Yahya Khan zu befinden. Entgegen einer früheren Entscheidung aus dem Jahr 1958, in der die Machtergreifung durch einen erfolgreichen Putsch als legitim erklärt worden war, wurde Yahya Khans Machtübernahme als „Usurpation" verurteilt, weil sie „unrechtmäßig und verfassungswidrig“ war. Bhutto setzte eine Kommission zur Untersuchung der Ursachen des Debakels in Ostpakistan und zur Feststellung der Verantwortlichkeit ein. Die Intention war nicht etwa, die wirklichen Schuldigen zu finden, zu denen er selbst zählte, sondern es sollten lediglich die Versäumnisse der Militärführung aufgelistet werden. Aber der Schlußbericht der „Hamoodur Rahman Commission“ fiel anders aus, als der Auftraggeber es erhofft hatte. Deshalb verschwand er in der Schublade, ohne je veröffentlicht worden zu sein. Es gibt Spekulationen über seinen Inhalt, die nicht überprüft werden können, weil die Schlußfassung angeblich nicht mehr auffindbar ist.

Zudem wollte Bhutto die Position des Chefs des Heeres schwächen, die aus der Kolonialzeit fortbestand und überaus stark war. Der Inhaber dieser Position war bis dahin faktisch „Commander-in-Chief“ aller drei Waffengattungen und stand damit an der Spitze der Streitkräfte. Bereits zweimal hatten die Inhaber dieser Position geputscht und mit ziemlicher Leichtigkeit die gewählten Regierungen gestürzt. Bhutto wollte sicherstellen, daß dies nicht zu einem Automatismus würde. Deshalb schuf er die Position des Vorsitzenden des „Joint Chiefs of Staff Committee“, der gewissermaßen als Vorgesetzter der Chefs der drei Teilstreitkräfte fungieren sollte.(5) General Muhammad Sharif, der erste Inhaber dieser Position im März 1976, war alles andere als ein starker Mann. Vielleicht lag es eben daran, daß der Chef des Heeres, General Zia, im Juli 1977 seinen Putschplan durchführen konnte. Denn er galt weiterhin als Primus interpares. Daran hat sich bis heute nichts geändert.

Zusätzlich versuchte man auf folgendem Weg das Militär von einer Einmischung in die Politik zurückzuhalten: Während die beiden früheren Verfassungen hierzu nichts aussagten, definierte die Verfassung von 1973 zum erstenmal die Funktion der Streitkräfte als Verteidiger des Landes gegenüber ausländischer Aggression und als Untergebene der Bundesregierung, in deren Auftrag sie zur Herstellung von Ruhe und Ordnung eingesetzt werden können.(6) Die Übernahme der Macht in teilen des Landes nach eigenem Gutdünken ist ihnen untersagt. Des weiteren wurde die Annullierung der Verfassung als Hochverrat eingestuft, wofür hohe Strafen vorgesehen waren.(7) Die beiden Vorgänger von General Zia hatten als eine ihrer ersten Taten nach der Machtergreifung jeweils die Verfassung annulliert. Zia dagegen suspendierte die Verfassung zeitweilig und vermied peinlichst das Wort „Annullierung“. Später setzte er sie wieder in Kraft, allerdings nachdem er umfangreiche Änderungen vorgenommen hatte.

Wie weit Bhutto zu gehen bereit war, um die Streitkräfte zu demütigen und ihren Nimbus in der Bevölkerung zu zerstören, kann daran erkannt werden, daß er Verhandlungen mit Indien über die Freilassung von pakistanischen Kriegsgefangenen um Jahre hinaus verzögerte. Es war, als ob er die Generäle dazu zwingen wollte, vor ihm in die Knie zu gehen. Er glaubte, daß eine geschlagene Armee es nicht wagen würde, nach der Macht im Staat zu greifen. Das war sein Fehler, weshalb seine Regierung im Juli 1977 vom Militär gestürzt wurde und wofür er sterben mußte. Ausgerechnet General Zia-ul-Haq, den Bhutto für mittelmäßig und nicht besonders ambitioniert gehalten und deshalb außer der Reihe gefördert hatte, wurde zu seinem Henker, und zwar im Auftrage seiner Generalskollegen, die seinen Putschplan billigten.

Aber schon bevor die Generäle putschten, gab es 1973 einen aufgedeckten Putschplan, an dem Militäroffiziere beteiligt waren. Ausgeheckt hatten ihn der ehemalige Brigadegeneral Farrukh B. Ali und der ebenfalls pensionierte Oberst Abdul Aleem Afridi. Sie scharten jüngere Offiziere um sich, insbesondere aus der Luftwaffe, die ebenfalls Bhutto als eine Gefahr für Pakistan ansahen, der mit seinen undemokratischen Aktionen das Land weiter spalten würde. Geplant war die Verhaftung von Präsident Bhutto und weiteren Ministern sowie der wichtigsten Generäle bei einem Festakt. Es sollte ein Zivilist als Präsident eingesetzt und eine Interimsregierung gebildet werden. Die Regierungsbestätigung sollte von der Nationalversammlung erzwungen werden, bevor sie selbst aufgelöst würde. Die wichtigsten Generalsposten sollten durch jüngere Offiziere besetzt werden. Der Putschplan flog frühzeitig auf. Die Verschwörer wurden verhaftet und vor ein Militärgericht gestellt, dessen Verhandlungen öffentlich stattfanden. Dem Militärgericht saß kein anderer als der spätere Putschist Generalmajor Zia-ul-Haq vor. Die beiden Hauptangeklagten wurden zum Tode und die anderen zu langjährigen Haftstrafen verurteilt.(8) Bhutto faßte Vertrauen in Zia, der so unnachgiebig die Putschisten bestraft hatte, und glaubte, daß er ein besonders loyaler Chef des Heeres sein würde.

Der dritte Militärputsch

Einiges spricht dafür, daß der Militärputsch vom Juli 1977 vermeidbar gewesen wäre, wenn Bhutto Konsequenzen aus dem Wahldebakel gezogen und mit der Opposition einen Ausgleich gesucht hätte. Als nach den offensichtlich gefälschten Wahlen die Opposition das Land mit einer Protestwelle überzog, setzte er Militärverbände in mehreren Städten zur Herstellung von Ruhe und Ordnung ein und rief dort den Notstand aus. General Zia behauptete später, daß Bhutto den Einsatz seiner bewaffneten Parteikader gegen die Opposition erwogen hatte, wovon Zia ihm abgeraten habe. Bei einer Beratung mit den Korpskommandeuren sollen zwischen Bhutto und einigen Generälen harte Worte gefallen sein. Diese sollen Bhutto ultimativ aufgefordert haben, eine politische Lösung für die selbstverschuldete Krise zu suchen.(9) Bhutto schlug den Ratschlag in den Wind und verstand nicht, daß dies ein Fingerzeig einer putschbereiten Militärführung gewesen war. Auch die Rolle der Opposition in dieser Sache war ebenfalls kritikwürdig. Sie hintertrieb eine Einigung mit der Regierung, wohl darauf hoffend, Bhutto, der bei den Wahlen nicht zu schlagen gewesen war, mit Hilfe des Militärs loswerden zu können. Der Vorsitzende der Istiqlal Party, Asghar Khan, richtete in Briefen an die Chefs der drei Teilstreitkräfte die Bitte, sich von Bhutto nicht mißbrauchen zu lassen. Statt dessen sollten sie selbst die Initiative ergreifen und das Land aus der Krise führen. Dies war eine offene Einladung zum Militärputsch, der nicht lange auf sich warten ließ. Khan hatte in Verkennung der Ambitionen von General Zia angenommen, daß er sich nach dem Putsch von der Politik fernhalten und die Regierungsgewalt an die Oppositionsparteien übergeben werde.

General Zia rechtfertigte seinen Putsch mit dem Argument, daß dies der einzige Weg aus der Krise gewesen sei. Er stellte das Land unter Kriegsrecht, versprach Parlamentswahlen binnen neunzig Tagen und versicherte, daß die Streitkräfte danach die Macht an die gewählten Vertreter des Volkes abgeben und sich in die Kasernen zurückziehen würden. Anscheinend stand bereits zu diesem Zeitpunkt sein Entschluß fest, seine Herrschaft auf einen längeren Zeitraum auszudehnen. Mit welchen Mitteln er dies bewerkstelligte, braucht an dieser Stelle nicht näher erläutert zu werden. Dagegen muß man festhalten, daß er von Anfang an unmißverständlich den Anspruch des Militärs auf eine Rolle in der Politik des Landes anmeldete. Denn seiner Meinung nach waren im Gegensatz zu Politikern die Streitkräfte nicht korrumpiert und als einzige Institution in der Lage, die Sicherheit des Landes zu gewährleisten.

General Zia setzte im Juli 1983 eine Kommission unter dem Vorsitz von Maulana Zafar Ahmed Ansari zur Ausarbeitung von Vorschlägen für eine künftige islamische Regierungsform ein. Einer ihrer Vorschläge sah die Bildung eines „National Security Council“ (NSC) vor, der das alleinige Recht haben sollte, den Notstand auszurufen. In den Verfassungen von 1956 und 1962 hatte dies zur Prärogative des Staatspräsidenten gehört. Die Verfassung von 1973 hatte es faktisch in die Hand des Premierministers gelegt, weil nur auf seinen Vorschlag hin der Präsident den Notstand hätte proklamieren dürfen. Der Vorschlag der „Ansari Commission“ sah seine Verlagerung zum Nationalen Sicherheitsrat vor, dem folgende Amtsträger angehören sollten: der Staatspräsident, die Vorsitzenden der beiden Parlamentskammern, die Präsidenten des Supreme Court und des Federal Shariat Court, die Minister für Verteidigung, Äußeres, Justiz, Information und Inneres, der Ombudsman, der Vorsitzende des Council of Islamic Ideology und die Chefs der drei Teilstreitkräfte.(10) Zia war hocherfreut, weil er dadurch die Möglichkeit sah, für die Streitkräfte einen Anteil an der Staatsführung zu erlangen und damit verfassungsrechtlich abzusichern.

Zia behauptete, daß er an einer Teilung der Macht (Ishtiraq-i Iqtidar) zwischen dem Militär und den gewählten Volksvertretern deshalb interessiert sei, weil nur dadurch ein weiterer Militärputsch und die erneute Proklamierung des Kriegsrechts vermieden werden könnte.(11) Deshalb sollten beide institutionell miteinander verbunden werden. Es war ihm auf der anderen Seite klar, daß eine reine Militärregierung keine Dauerlösung darstellte. Daher wollte er in der Verfassung ein Sicherheitsventil geschaffen wissen, das der Militärführung in Notfällen gewissermaßen ein Vetorecht einräumte. Wie nicht anders zu erwarten war, enthielt die von ihm erlassene „Revival of the Constitution of 1973 Order 1985“ (RCO 1985) neben zahlreichen anderen Änderungen den Artikel 152A über den „National Security Council“ (NSC). Darin wurde festgelegt, daß der NSC über die Ausrufung des Notstands befindet und über die Sicherheit des Landes sowie über andere wichtige nationale Angelegenheiten entscheidet. Dem NSC sollten folgende Personen angehören: der Staatspräsident, der Premierminister, der Vorsitzende des Senats, die Ministerpräsidenten der Provinzen, der Vorsitzende des Joint Chiefs of Staff Committee, die Chiefs of Staff des Heeres, der Marine und der Luftwaffe.(12)

Obwohl dem parteilos gewählten Parlament die Sanktionierung des RCO 1985 durch eine Verfassungsergänzung als Bedingung für die Aufhebung des Kriegsrechts aufgegeben worden war, gab es erhebliche Schwierigkeiten in bezug auf den NSC. Es existierte bereits ein Gremium mit diesem Namen, das allerdings keine besondere Bedeutung besaß und lediglich Koordinierungsaufgaben hatte. Weder war die Mitgliedschaft hoch angesiedelt, noch gehörte es zu seinen Aufgaben, über die Ausrufung des Notstands zu entscheiden. Es war lediglich ein Beratungsgremium. Dagegen sollte der neue NSC wichtigere Aufgaben übernehmen, die bis dahin vom Staatspräsidenten oder dem Premierminister wahrgenommen wurden. Besonders problematisch war die Frage der Mitgliedschaft. Neben den gewählten Amtsträgern sollten die höchsten Militärs einen Sitz haben, hinter denen die Streitkräfte des Landes standen. Die Regierungsfraktion in der Nationalversammlung war bereit, die übrigen Änderungen in der Verfassung von 1973 zu akzeptieren, nicht aber die Institution des NSC, weil man darin eine Superregierung sah, die keinerlei parlamentarischer Kontrolle unterliegen würde. Interessant ist die Tatsache, daß es sich hierbei um Volksvertreter handelte, die durch die Gnade des Zia-Regimes ins Parlament gekommen waren. Auch Premierminister Muhammad Khan Junejo, den Präsident Zia in das hohe Amt berufen hatte, gehörte persönlich zu den Verweigerern. Am Ende blieb Zia nichts anderes übrig, als vor der öffentlichen Meinung zu kapitulieren und auf Artikel l52A des RCO 1985 zu verzichten. Er sicherte Premierminister Junejo im Namen der Streitkräfte deren volle Unterstützung zu und betonte, daß es wegen dieser Angelegenheit keine Unruhe bei den Streitkräften gebe.(13) Für politische Beobachter blieb es ein Rätsel, warum Zia in dieser Frage zurücksteckte, obwohl er über geeignete Druckmittel verfügte. Er hatte immerhin die Aufhebung des Kriegsrechts von der Annahme des RCO 1985 abhängig gemacht. Vielleicht war es für ihn vorerst wichtiger, die restlichen Teile des RCO 1985 durchzusetzen, um die Stellung des Präsidenten gegenüber dem Premierminister zu stärken. Und solange er das Präsidentenamt bekleidete, war das Militär, repräsentiert durch ihn, an der Macht. Er konnte immerhin den Premierminister ernennen und entlassen sowie die Nationalversammlung auflösen.

Zwist zwischen der Regierung und der Militärführung

Premierminister Junejo wollte nicht nur auf dem Papier Regierungschef sein, sondern auch tatsächlich die Richtlinien der Politik bestimmen, wie es in der Verfassung vorgesehen war. Er setzte sich in der Frage des Genfer Abkommens zur Beilegung des Afghanistankonflikts gegen Präsident Zias Meinung durch und unterzeichnete es.(14) Er erhielt Unterstützung aus den USA, die schon lange Pakistan darauf drängten, die Verhandlungen in Genf mit Afghanistan zu einem guten Ende zu führen. Junejos Vorstoß in dieser Sache muß Präsident Zia als eine persönliche Niederlage empfunden haben. Vier Tage vor der feierlichen Unterzeichnung des Genfer Abkommens kam es im Munitionsdepot Ojheri-Camp, gelegen zwischen Islamabad und Rawalpindi, zu einer Katastrophe, die vermutlich durch Sabotage ausgelöst wurde. Ein Großteil der dort gelagerten Munition explodierte, und in den beiden benachbarten Städten Rawalpindi und Islamabad gingen Bomben und Raketen nieder. Hunderte von Menschen wurden getötet und Tausende verletzt. Das Lager stand unter militärischer Verwaltung, und die Junejo-Regierung war nicht eingeweiht, daß dort Munition für die afghanischen Mujahidin lagerte und deshalb Sabotagegefahr bestand. Die Regierung setzte eine Untersuchungskommission ein. Die Militärführung dagegen bestand auf einer internen Untersuchung und lehnte es ab, den Zivilisten Rechenschaft zu geben. Der Regierungskommission stellte man einen Bericht über die interne militärische Untersuchung in Aussicht. Dies war ein Affront gegen die Zivilregierung, den Junejo nicht hinnehmen wollte. Er plante deshalb dienstrechtliche Schritte gegen einige verantwortliche Generäle, wovon Präsident Zia Wind bekam; er handelte umgehend. Er enthob Premierminister Junejo seines Amtes, und weil zu erwarten war, daß diese Sache in der Nationalversammlung, in der Junejos Partei „Pakistan Muslim League“ Zweidrittelmehrheit besaß, kritisiert werden würde, löste er sie und alle Provinzparlamente, in denen die PML ebenfalls die absolute Mehrheit innehatte, auf.(15)

Dagegen reichte Haji Saifullah Khan, ein Minister in der Junejo-Regierung, beim Lahore High Court eine Petition ein, die noch anhängig war, als Zia am 17. August 1988 bei einem Flugzeugabsturz ums Leben kam. Unmittelbar danach beriet der Chef des Heeres, General Aslam Beg, mit seinen Generalskollegen, ob er die Macht übernehmen und das Kriegsrecht ausrufen sollte oder nicht. Man kam überein, daß dies wegen der gewandelten Weltmeinung gegen die Einmischung des Militärs in politische Prozesse und wegen der Unpopularität des Zia-Regimes nicht opportun sein würde. Erst dann bat General Beg den Senatspräsidenten, Ghulam Ishaq Khan, um interimistische Übernahme des Präsidentenamtes entsprechend Artikel 49 (1) der Verfassung.(16) Im Klartext heißt es, daß diese Entscheidung von der Militärführung getroffen wurde, weil sie nicht anders konnte. Unter anderen Umständen hätte sie sich genauso verfassungswidrig verhalten, wie seinerzeit bei der Ablösung von Ayub Khan. Warum handelte Senatspräsident Ishaq Khan nicht aus Eigeninitiative, zumal die Verfassung eindeutig ihn als Nachfolger des verunglückten Präsidenten vorsah? Die Antwort auf diese Frage ist einfach und kompliziert zugleich. Erstens, weil es keinen Premierminister im Amt gab, obwohl ein Kabinett existierte, das allerdings "führungslos" war, da Zia keinen Premierminister ernannt hatte. Zweitens, weil die Position des Senatspräsidenten im Staatsgefüge nicht genügend gefestigt war. Er saß einem Gremium vor, das keine sonderlichen Vollmachten hatte. Drittens, weil die Streitkräfte sich als Erben der Macht von General Zia sahen.

Die Petition von Haji Saifullah Khan hatte Erfolg. Der Gerichtshof erkannte die vorgebrachten Einwendungen an und hob den Befehl des verstorbenen Präsidenten Zia auf, weil „die Verfassung eine willkürliche Auflösung der Parlamente“ nicht gestattet.(17) Es ist fraglich, ob das Urteil in dieser Eindeutigkeit ergangen wäre, wenn Zia noch lebte. Die pakistanischen höheren Gerichte sind für ihre Untertänigkeit bekannt. Sie zeichnen sich nicht durch Gradlinigkeit und Treue zum Gesetz aus. Auch in diesem Fall gehorchte der Gerichtshof den Anweisungen des Generals Beg, wie sich später herausstellen sollte. Die willkürliche Auflösung der Parlamente wurde zwar gerügt, aber angesichts bevorstehender Parlamentswahlen hielt man es nicht für opportun, die alten Parlamente wieder aufleben zu lassen. Mit dem gleichen Argument wurde Premierminister Junejo die Rückkehr in sein Amt verwehrt.

Was damals als eine souveräne Entscheidung des Gerichthofs erschien, entpuppte sich später als eine Handlung auf Anweisung des Chefs des Heeres General Beg. Er selbst enthüllte Jahre später, daß er seinerzeit den Supreme Court angewiesen hätte, die von Präsident Zia im Mai 1988 entlassene Junejo-Regierung nicht wieder einzusetzen. Eine bereits gefaßte Entscheidung des Gerichthofs soll daraufhin dahingehend revidiert worden sein, daß zwar die Entlassung der Regierung für widerrechtlich erklärt, ihre Wiedereinsetzung mit dem Hinweis auf die bevorstehenden Wahlen aber nicht verfügt wurde.(18) Damit wurde vor aller Welt klargestellt, daß selbst die höheren Gerichte Pakistans sich dem Diktat des Militärs beugen müssen. Was auf diese Enthüllung folgte, wirkte wie eine schlechte Komödie. Der Supreme Court wertete die Äußerungen des inzwischen pensionierten Generals Beg als Gerichtsbeleidigung und eröffnete ein Verfahren gegen ihn. Der Vorsitzende Richter Muhammad Afzal Zullah wies Beg während der Verhandlung in fast beleidigender Art und Weise zurecht. Die Militärführung hielt sich nach außen zurück, aber ihr Unmut über diese Behandlung des ehemaligen Chefs des Heeres durch den Gerichtshof muß in Islamabad Wellen geschlagen haben. Dies dürfte der Grund dafür gewesen sein, daß General Beg zwar der Gerichtsbeleidigung für schuldig befunden, aber die Anklage gegen ihn fallengelassen wurde. Beg gab sich damit nicht zufrieden und forderte. daß er auch vom Vorwurf der Gerichtsbeleidigung freigesprochen werde. Der Gerichtshof folgte seinem Begehren und nahm den Schuldspruch gegen ihn zurück.(19)

Das Militär rückt ins Zentrum der Macht

Spätestens zu diesem Zeitpunkt wurde von drei Machtzentren in Pakistan gesprochen, die man seither als „Troika“ zu bezeichnen pflegt. Gemeint sind 1) der Staatspräsident, 2) der Premierminister und 3) der Chef des Heeres. Wie sich bald zeigen sollte, hatte sich die Machtbalance zugunsten des Militärs zu neigen begonnen. Deshalb versuchte die neugewählte Premierministerin Benazir Bhutto, auf die Besetzung der Schlüsselpositionen beim Militär Einfluß zu nehmen. Sie ersetzte den Chef des militärischen Geheimdienstes „Inter-Services Intelligence“, Generalleutnant Gul Hamid, ohne Rücksprache mit Präsident Khan durch Generalleutnant Kallu. Es erhob sich kein Widerspruch, zumindest kein öffentlich vernehmbarer. Als sie aber daran ging, den Vorsitzenden des „Joint Chiefs of Staff Committee“, Admiral Iftikhar Siroy, in Pension zu schicken, weil seit seiner Ernennung zum Oberkommandierenden der Marine die regulären vier Amtsjahre verstrichen waren, müssen in der Militärzentrale in Rawalpindi die Alarmglocken geläutet haben. Präsident Khan widersetzte sich und wies auf seine diesbezügliche Kompetenz hin. Der Streit drohte in eine Staatskrise auszuweiten, konnte aber letztlich durch Benazirs Rückzieher beigelegt werden.(20) Bald aber entbrannte ein neuer Streit. Diesmal ging es um den Einsatz der Armee zur Unterstützung der Zivilverwaltung in der Provinz Sind. Die Armeeführung verlangte, daß der Einsatz nach Artikel 245 der Verfassung erfolgen soll, damit für die Dauer des Einsatzes in dessen Geltungsbereich die Jurisdiktion des Landesgerichtshofs (Sind High Court) ausgesetzt wird. Benazir lehnte es ab, weil dies „der Ausrufung des Kriegsrechts gleichkommen würde“. Präsident Khan unterstützte die Forderung der Armee, weil sie sonst bei der Ausübung ihres Auftrages nicht mit entsprechender Autorität ausgestattet ist. Benazir gab nicht nach und der Armee-Einsatz scheiterte kläglich. General Beg wusch seine Hände in Unschuld und machte Benazir für den Fehlschlag verantwortlich. Er gab später zu, daß der Streit um den Armee-Einsatz in Sind dazu diente, Präsident Khan einen Grund für die Entlassung der Bhutto-Regierung zu geben. Präsident Khan machte von seiner Kompetenz Gebrauch und enthob Benazir ihres Amtes. Er proklamierte den Notstand und ernannte interimistisch einen Premierminister, dessen Regierung in der Hauptsache mit der Abhaltung von Wahlen beauftragt wurde. Benazir hatte recht, als sie die Entlassung ihrer Regierung auf den Druck seitens des Militärs zurückführte. Statt den wahren Grund für die Absetzung ihrer Regierung zu nennen, sprach sie von Differenzen mit der Militärführung in bezug auf die Politik vis-a-vis Kaschmir und Afghanistan.(21) Jedenfalls wurde damit nach der Amtsenthebung von Junejo zum zweitenmal ein Regierungschef auf Verlangen der Militärführung entlassen.

Der neue Premierminister, Nawaz Sharif (1990-1993), bekam ebenfalls die Macht des Militärs zu spüren. Der Oberbefehlshaber des Heeres, General Aslam Beg, verstieß in Zusammenhang mit dem Golfkrieg gegen den Grundsatz der Nichteinmischung in die Belange der Landespolitik, speziell in die außenpolitischen Angelegenheiten. Er kritisierte öffentlich die USA wegen ihrer „dubiosen“ Rolle im Golfkrieg, den sie seiner Meinung nach schürten, indem sie den Irak zur Invasion in Kuwait ermunterten, um eine Handhabe Zerstörung des Irak zu haben.(22) Sharif fühlte sich nicht stark genug, um General Beg, der mit seiner Äußerung unermeßlichen außenpolitischen Schaden angerichtet hatte, vom Dienst zu suspendieren. Sharif befand sich gegenüber den befreundeten arabischen Golfstaaten, die den Irak als Aggressor ansahen und auf Seiten der USA standen, im Erklärungsnotstand. Als Beg turnusgemäß nach vierjähriger Amtszeit ausschied, atmete Sharif auf, weil er von seinem Nachfolger, General Asif Nawaz, ein kooperatives Verhalten erwartete. Dieser allerdings starb nach kurzer Amtszeit am 8. Januar 1993 an einem Herzinfarkt.

Uber seine Nachfolge entbrannte zwischen Präsident Khan und Premierminister Sharif ein erbitterter Kompetenzstreit. Sharif wollte ebenso wie vormals Bhutto einen Mann eigener Wahl in die wichtige Position des Chefs des Heeres bringen. Khan sträubte sich dagegen und berief sich auf Artikel 243 (2) der Verfassung, wonach der Präsident die Oberbefehlshaber der Teilstreitkräfte bestimmt. Sharif bezog sich auf Artikel 91, nach dem das Kabinett den Präsidenten bei der Ausübung seiner Aufgaben berät, und auf Artikel 48 (1), demzufolge er dessen Rat befolgen muß. Khan ignorierte die von Sharif vorgeschlagene Kandidatenliste und berief General Abdul Wahid Kakar zum Chef des Heeres. Daraufhin erwog Sharif die Annullierung der 8. Verfassungsergänzung, die dem Präsidenten Sondervollmachten einräumte und seine Position gegenüber der des Premierministers aufwertete. Präsident Khan entließ am 18. April 1993 die Regierung und löste die Nationalversammlung auf. Sharifs Verfassungsklage gegen seine Entlassung beim Supreme Court hatte Erfolg. Das Gericht entschied, daß der Präsident die Befugnisse, die ihm von der Verfassung durch Artikel 58 (2) (b) verliehen wurden, überschritten habe. Sharif kehrte in sein Amt zurück, und auch die Nationalversammlung durfte ihre Arbeit wieder aufnehmen.(23)

Aber der Streit zwischen den beiden Amtsinhabern Khan und Sharif ging unvermindert weiter, und damit dauerte die Krise an. In dieser Situation wurde die Militärspitze aktiv und gab den Kontrahenten zwei Wochen Zeit zur Beilegung der Staatskrise. Damit übernahm sie sichtbar eine Rolle, die ihr zwar verfassungsrechtlich nicht zusteht, aber von ihr beansprucht wird. Die Oppositionsführerin Benazir Bhutto kündigte an, daß sie einen landesweiten „langen Marsch“ nach Islamabad starten würde, um die Regierung zur Aufgabe zu zwingen. Sie wurde von der Armeeführung angewiesen, den „langen Marsch“ abzusagen, was sie unter Druck auch tat. Als nächstes traf der Chef des Heeres General Wahid mit Khan und Sharif zusammen, um Möglichkeiten zur Lösung der Staatskrise zu erkunden. Er verlangte ultimativ ihren Rücktritt, was beide widerstrebend akzeptierten, um einen Militärputsch zu vermeiden.(24) Damit wurde klargestellt, daß die Militärführung in der „Troika“ die Schiedsrichterfunktion übernommen hatte.

In der zweiten Amtsperiode von Premierministerin Bhutto (1993-1996) war es, wie Minister Anwar Saifullah bereitwillig zugab, ein offenes Geheimnis, daß das Militär mit der Regierung die Macht teilte.(25) Von interessierter Seite wurde die Forderung nach einer verfassungsmäßig festgelegten Rolle des Militärs erhoben, und der Oppositionsführer Nawaz Sharif organisierte einen landesweiten Generalstreik („Wheel Jam“-Streik), um dem Militär („Dritte Macht“) einen Vorwand zum Einschreiten gegen die Regierung zu geben. Sharif war seinerzeit vom Militärmachthaber General Zia in die Politik geholt worden, weshalb er die Hoffnung hegte, daß ein möglicher erneuter Militärputsch für ihn von Nutzen sein könnte. Daß seine Hoffnung auf eine neue Chance als Regierungschef sich so schnell erfüllen würde, konnte man sich zu der Zeit nicht vorstellen. Welche Rolle allerdings die Streitkräfte bei der Absetzung der Regierung von Benazir wirklich spielten, ist noch ein streng gehütetes Geheimnis.

Gescheiterter Putschplan von Armeeoffizieren

Ende September 1995 erschreckte ein aufgedeckter Putschplan von jüngeren Armee-offizieren die pakistanische Nation. Insgesamt wurden vierzig Offiziere, darunter Generalmajor Zahirul Islam Abbasi, verhaftet. Sie hatten die Ermordung von Präsident Leghari, von Premierministerin Bhutto und der gesamten Militärspitze geplant. Sie wollten nach dem Vorbild Irans eine „islamische Revolution“ ausrufen und sollen Kontakte zu den islamistischen Organisationen Hizb ul-Mujahidin und Harakat ul-Ansar gehabt haben, die im indisch besetzten Kaschmir den Aufstand gegen Indien mitorganisieren. Somit wird angenommen, daß die Putschisten eine direkte militärische Einmischung Pakistans in Kaschmir planten. Die Ernennung des Putschistenführers Abbasi zum Oberhaupt der Gläubigen (Amir al-Mu‘minin) und die Einführung des strikten islamischen Schari‘a-Rechts war vorgesehen. Was besonders auffiel, war die betont islamistische Ausrichtung der Putschisten. Sie hofften, daß die islamischen Splitterparteien sich mit ihnen solidarisieren würden. Interessant ist die Tatsache, daß auch die gescheiterten Putschisten von 1973 fest damit rechneten, von den Kadern der Jama‘at-i Islami unterstützt zu werden. Damals konnte keine direkte Verbindung mit dieser Partei nachgewiesen werden. Dagegen scheinen die Putschisten von 1995 durchaus Absprachen mit gewissen islamistischen Gruppen getroffen zu haben. Die Rede, die der Putschistenführer Abbasi nach dem geglückten Umsturz im Rundfunk und Fernsehen halten wollte, wurde von einem bekannten Schriftgelehrten verfaßt.(26) Es liegt auf der Hand, daß dieser Putschplan eine Spätfolge der islamistischen Politik des Generals Zia darstellte. Er hatte damals bewußt diesen Kurs gesteuert, um von der Schwere seiner Schuld abzulenken, die ihn ansonsten an den Henker ausgeliefert hätte. Aber insgesamt waren Pakistans Generäle darüber nicht glücklich. Sie waren und sind in ihrer Gesinnung keine Islamisten. Daher muß sie die betont islamistische Ausrichtung des gescheiterten Putschplans beunruhigt haben. Es wird angenommen, daß die jüngste politische Entwicklung in Pakistan mit dieser Tatsache in direktem Zusammenhang steht.

Das Militär als Hüter des pakistanischen Staates

Besonders aufgefallen sind seit der Aufdeckung des Putschplans die häufigen Unterredungen der Staatsspitze mit der Führung der Streitkräfte. Präsident Leghari und Premierministerin Bhutto fuhren in regelmäßigen Abständen in das Hauptquartier der Armee (GHQ) in Rawalpindi, und es hatte den Anschein, als ob sie dorthin gingen, um Bericht zu erstatten. Bemerkenswert war der beschwichtigende Ton, mit dem alle Gerüchte um die Verkürzung des Verteidigungshaushalts zurückgewiesen wurden. Man wollte offensichtlich den mächtigen Generalsstab nicht verärgern, obwohl der International Monetary Fund (IMF) gerade die Verkürzung der Verteidigungsausgaben verlangt hatte. Im Sommer 1996 sickerte durch, daß Präsident Leghari unter schwerem Druck seitens der Militärführung stand, weil er stillschweigend die Korruption der Bhutto-Getreuen, geführt durch den Ehemann Asif Ali Zardari, hinnahm, ohne dagegen vorzugehen. Was man von ihm erwartete, war nicht mehr und nicht weniger als die Entlassung der Regierung, die von seiner eigenen Pakistan People‘s Party gestellt wurde. Es waren ohnehin zwischen Leghari und Benazir Meinungsverschiedenheiten in Zusammenhang mit der Ernennung von Richtern der höheren Gerichte sichtbar geworden. Als am 20. September 1996 Benazirs Bruder Murtaza Bhutto bei einem Gefecht mit der Polizei in Karachi getötet wurde, machte sie Leghari und auch das Militär dafür verantwortlich; sie wollten eine Krise auslösen, um sie von der Macht zu verdrängen. Damit war das Maß voll. Leghari mußte handeln, und zwar nicht nur seinetwegen, sondern weil die Militärführung dies von ihm erwartete. Am 5. November 1996 entließ Präsident Leghari die Regierung und löste gleichzeitig die Nationalversammlung auf. Einer der von ihm dafür genannten Gründe war, daß PremierminiSterin Bhutto mit ihrer Beschuldigung der Verwicklung der Streitkräfte in den Mord ihres Bruders deren Ansehen Schaden zugefügt habe.(27)

Ein Indiz dafür, daß Leghari auf Verlangen der Militärführung handelte, lieferte er Anfang Januar 1997, als er einen Monat vor den Parlamentswahlen per Anordnung die Bildung des „Council for Defence and National Security“ (CDNS) bekanntgab. Offensichtlich wollte man das künftige Parlament von einer Mitwirkung ausschließen. Die Erfahrung aus dem Jahr 1985 war allen Beteiligten noch frisch im Gedächtnis, als die Parlamentarier ihre Zustimmung zum NSC verweigerten. Deshalb wollte man vollendete Tatsachen schaffen, die nicht so leicht rückgängig gemacht werden können.(28)

In der ersten Sitzung des CDNS am 8. Januar 1997 wurden folgende Themen diskutiert: a) innere Sicherheit in Zusammenhang mit den anstehenden Parlamentswahlen; b) wirtschaftliche Lage des Landes; c) Fragen der Haftbarkeitsüberprüfungen  der Politiker und Staatsdiener sowie d) die eingeleiteten Maßnahmen der Interimsregierung zur Verschlankung des Staatsapparates.(29)

Dies zeigt deutlich, daß der CDNS tatsächlich eine Art Überregierung zu werden verspricht. Ein Senatsmitglied bezeichnete ihn als ein „suprakonstitutionelles Gebilde“ und nannte seine Bildung „einen eindeutigen Verstoß gegen die Verfassung“. In den Worten eines anderen Senatsabgeordneten wurde mit der Einsetzung des CDNS das permanente Kriegsrecht proklamiert.(30) Der Verteidigungsminister, Shahid Hamid, verteidigte den CDNS und wies darauf hin, daß er keine exekutive Instanz darstellte, sondern lediglich beratende Funktion ausübte.(31) Ein Senatsmitglied glaubte zu wissen, daß hinter der Gründung des CDNS das Militär und die US-Regierung stünden.(32) Nach einem Bericht der Tageszeitung „Nation“ ging die Gründung des CDNS auf einen Vorschlag der Militärführung zurück, der Ende Dezember 1996 dem Präsidenten zugeleitet wurde.(33) Präsident Leghari verteidigte den CDNS, indem er ihn als eine erweiterte und legalisierte Version der „Troika“ bezeichnete.(34) Generalleutnant a.D. Talat Masood wies darauf hin, daß die Militärführung im CDNS ein Übergewicht haben wird, zumal der Präsident zugleich auch Oberkommandierender der Streitkräfte sei.(35)  Ursprünglich hatte Präsident Leghari beschwichtigend gesagt, daß der CDNS eine vorübergehende Institution ist, die von der späteren Regierung aufgelöst werden könne.(36) In der zweiten Sitzung des CDNS wurde dies von den Teilnehmern in Frage gestellt, und man sprach davon, daß der CDNS über den Wahltag (3. Februar 1997) hinaus Bestand haben werde. Präsident Leghari bekräftigte seine Unterstützung für den Fortbestand des CDNS, zumal er zwei weitere Jahre im Amt bleiben und dafür sorgen werde, daß die künftige Regierung nicht nur die Beschlüsse des CDNS respektierte, sondern auch den CDNS nicht antastete. (37)

Gegen die Gründung des CDNS wurden heim Lahore High Court drei eilige Petitionen eingereicht und umgehend behandelt. Man wollte offensichtlich die Sache noch vor den Parlamentswahlen entschieden haben. Der Gerichtshof kam zu dem Ergebnis, daß die Regierung sehr wohl ein Gremium wie den CDNS ins Leben rufen könne, um sich von ihm über Verteidigung, Sicherheit und in anderen Fragen beraten zu lassen. Der Gerichtshof Wies darauf hin, daß auch in den USA und der Türkei ähnliche Sicherheitsgremien existieren. Es wurde ferner verneint, daß der CDNS eine Art Überregierung darstellen oder den Streitkräften ein Mitspracherecht in der Landespolitik verschaffen würde. Seine Empfehlungen würden für die Regierung nicht bindend sein. Daß der CDNS nicht auf Veranlassung der Streitkräfte gegründet wurde, ist durch eine Verlautbarung des Chefs des Heeres belegt, der ebenfalls festgestellt hat, daß die künftige Regierung über den Weiterbestand des CDNS oder dessen Auflösung frei entscheiden könne.(38)

Aus den Wahlen am 3. Februar 1997 ging die „Pakistan Muslim League“ mit einer Zweidrittelmehrheit als Siegerin hervor, und ihr Parteiführer Nawaz Sharif wurde zum Premierminister gewählt. Er richtete sein Augenmerk auf die Wiederherstellung der Verfassung von 1973 und ließ durch die 13. Verfassungsergänzung den berüchtigten Artikel 58 (2) (b), der von Präsident Zia zur Sicherung seiner präsidialen Macht gegenüber der des Premierministers eingeführt worden war, annullieren.(39) Damit sind die Befugnisse des Präsidenten so weit geschmälert, daß er nur noch ein zeremonielles Amt bekleidet. Er kann nunmehr weder die Regierung absetzen noch die Parlamente auflösen. Der Premierminister ist dagegen nicht nur auf dem Papier, sondern auch in Wirklichkeit der Regierungschef. Die Frage allerdings, ob damit automatisch auch der CDNS seine Existenzberechtigung verloren hat — diese Meinung vertrat Premierminister Sharifs Berater für Recht und parlamentarische Angelegenheiten, Khalid Anwar —‚ bleibt noch abzuwarten.(40) Wie oben ausgeführt wurde, hatte Präsident Zia 1985 hinnehmen müssen, daß der von ihm vorgeschlagene Artikel 152 A über den „National Security Council“ vom Parlament verworfen wurde. Daher gehörte er nicht zum angenommenen Artikel 58 (2) (b), der am 1. April 1997 durch die 13. Verfassungsergänzung annulliert wurde. Solange der CDNS nicht ausdrücklich durch das Parlament aufgelöst wird und der Präsident seine Anordnung nicht zurücknimmt, bleibt der CDNS bestehen. Es besteht weitgehende Einmütigkeit in der öffentlichen Meinung in Pakistan, daß der CDNS abgeschafft werden muß, weil er der Militärführung eine legale Möglichkeit der Einmischung in die Landespolitik bietet. Vorläufig scheint Premierminister Sharif nicht zu wissen, ob er es wagen kann, die präsidiale Anordnung zur Gründung des CDNS gefahrlos aus der Welt zu schaffen. Die Furcht vor dem „man on the horse back“ ist in Pakistan mehr als ein Mythus.

Zusammenfassung

Pakistan hat seit seiner Gründung 1947 bislang drei erfolgreiche Staatsstreiche erlebt, die alle von der Führung der Streitkräfte ausgingen. Daneben gab es weitere frühzeitig aufgedeckte Verschwörungen, an denen in erster Linie Angehörige der Streitkräfte in untergeordneten Positionen beteiligt waren. Die gescheiterten Verschwörer wurden von den Militärgerichten mit drakonischen Strafen belegt. Ganz anders verhielt man sich im Fall der erfolgreichen Verschwörer, weil deren Handeln auf einem Konsens der Militärführung basierte, der angeblich in höchster nationaler Not zustande kam. Mit anderen Worten, das Militär hatte aus wohlüberlegten Gründen als Institution gehandelt. Daraus resultiert die Vorstellung, daß den Streitkräften ein Recht auf Intervention in der Landespolitik zukommt, das verfassungsmäßig abgesichert werden muß. Dahinter steckt ein Eliteverständnis des Militärs, das durch das Gewaltmonopol und die Organisationsstruktur genährt wird.

Dies bestätigt die Beobachtung in einigen anderen Entwicklungsländern, wo die Streitkräfte unter ähnlichen Umständen wie in Pakistan die Macht im Staat an sich rissen. Allerdings präsentierten sie sich in den meisten Fällen als eine unpolitische Institution, die lediglich aus patriotischer Pflichterfüllung handelte. Wenn aber die Intervention des Militärs in die Staatsführung zu oft vorkommt, besteht die Gefahr, daß die Integration der Streitkräfte darunter leidet und sie zu einer politischen Partei werden läßt. In den pakistanischen Medien wird das Militär als die am besten organisierte und zahlenmäßig stärkste politische Partei des Landes tituliert, die für ihre partikularen Interessen agiert.

General Ayub Khan sicherte in der Verfassung von 1962, die er als Präsident ohne die Mitwirkung des Parlaments proklamierte, den Zugriff des Militärs auf das Verteidigungsministerium für die Dauer von zwanzig Jahren ab. Die Sicherung einer permanenten Teilhabe an der Landespolitik für die Streitkräfte geschah durch die faktische Proklamierung der „Pakistan-Ideologie“, die es zu schützen galt. Diese Aufgabe konnten und sollten die Streitkräfte übernehmen. General Zia-ul-Haq bediente sich dieses Instruments und taufte sie in „islamische Ideologie“ um. Er trat offensiv für die Teilung der Macht (Ishtiraq-i Iqtidar) zwischen dem Militär und der gewählten Regierung auf und argumentierte, daß dadurch die Proklamierung des Kriegsrechts vermieden würde. Es gelang ihm allerdings nicht, den von ihm vorgeschlagenen „National Security Council“ (NSC) verfassungsrechtlich abzusichern. Trotzdem rückte sein Nachfolger im Amt des Chefs des Heeres ins Zentrum der Macht und bildete zusammen mit dem Staatspräsidenten und dem Premierminister die „Troika“, die seither als das oberste Entscheidungsgremium in Pakistan fungiert. Der seit 1991 mehrfach ausgebrochene Kompetenzstreit zwischen dem Präsidenten und dem Premierminister führte dazu, daß die Militärführung zwischen ihnen als Schiedsrichter auftreten mußte. Der Chef des Heeres, General Waheed, forderte im Juli 1993 ultimativ Präsident Ishaq Khan und Premierminister Sharif zum Rücktritt auf, dem beide folgten. Obwohl dadurch bewiesen wurde, daß das Militär faktisch an der Staatsführung beteiligt war, war dieser Machtzuwachs verfassungsmäßig nicht abgesichert.

Der Vorstoß von Präsident Leghari zur Einberufung des CDNS noch vor den Parlamentswahlen im Feburar 1997 ist offensichtlich auf Veranlassung des Militärs geschehen. Es sollten vermutlich vor der Konstituierung der neuen Regierung Tatsachen geschaffen werden, die so leicht nicht mehr rückgängig gemacht werden können. Trotz einer Zweidrittelmehrheit in der Nationalversammlung hat es die Regierung von Sharif bisher vermieden, die Anordnung des Präsidenten zur Gründung des CDNS zu annullieren. Faktisch besteht der vom Militär beherrschte CDNS weiter, kann jederzeit zusammentreten und über weit mehr als nur die Sicherheit des Landes entscheiden.
 

Anmerkungen:

1) Zum "Rawalpindi Conspiracy Case" gibt es noch keine eingehende Untersuchung. Einige der Beteiligten haben ihre jeweilige Sicht der Dinge dargestellt, meistens um die eigene Beteiligung herunterzuspielen. (Inzwischen gibt es eine Untersuchung, die ich allerdings bisher nicht gelesen habe). Vgl. Hasan Askari Rizvi: The Military and politics in Pakistan, Labore 76, S. 84-S6; Rafiq Dogar: Pakistan: fauj aur siyasat (Pakistan: Das Militär und die Politik), Labore 1990, 5. 44-55

2) Hierzu weiterhin unverzichtbare Lektüre: Report of the Court of Inquiry Constituted under the Punjab Act II of 1954 to enquire into the Punjab disturbances of [953, Lahore 1954

3) Siehe dazu: Muhammad Ayub Khan: Friends not masters, London 1967. 5. 52

4) Mittlerweile gibt es hierzu umfangreiche Literatur. Empfehlenswert sind: Safdar Mahmood: The deliberate debacle, Lahore 1976; G.W. Choudhury: The last days of Pakistan, London 1974

5) Der Posten des Vorsitzenden des „Joint Chiefs of Staff Committee“ wird allgemein als überflüssig betrachtet und steht seit langem in Pakistan in öffentlicher Kritik. Vgl. Cowasjee Ardeshir: The legless chair, in: Dawn, Karachi, 31.81997: ab 9. Oktober 1997 soll dieser Posten vom Chef des Heeres, General Jehangir Karamat, in Personalunion mitverwaltet werden. Dawn 10.9.1997

6) Artikel 245 der Verfassung von 1973

7) High Treason (Punishment) Act, 1973, sieht die Todesstrafe vor.

8) Dawn, Karachi, 3.3.1974

9) Rafiq Dogar berichtet, daß die Militärführung angeboten hatte, die Wahlen zu überwachen. Durch diesen Vorschlag und den Schlagabtausch mit den Generälen wußte Bhutto, daß das Militär nicht auf seiner Seite stand; op. cit. S. 237-238. 242-243

10) Ansari Commission Report: Summary. Dawn 2.9.1983.

11) Dawn 1.11.1984

12) Dawn 5.3.1985

13) Dawn 30.9.1985

14) Cf. mein: Pakistan, in: Nahost-Jahrbuch 1988. hrsg. von Thomas Koszinowski, Hanspeter Mattes, Opladen 1989, S.123-124

15) Ebenda

16) Siehe dazu: General Khalid Mahmud Arif: Working with Zia, Pakistan‘s power politics, 1977-1988. Karachi. 1995, S. 401

17) Dawn 28.91988

18) Nation, Lahore 5.2.1993

19) Cf. mein: Pakistan. in: Nahost-Jahrbuch 1993, 5. 128-129

20) Ders. Pakistan. in: Nahost -Jahrbuch 1989, 5. 130

21) Ders. Pakistan. in: Nahostjahrbuch 1990. 5. 129

22) Dawn 30.1.1991: siehe auch mein: Pakistan, in: Nahost-Jahrbuch l991.S. 128

23) Dawn 27.5.1993

24) Dawn 16.7.1993; 17.7.1993

25) Dawn 30.4.1995

26) Dawn 18.10.1995; 15.11.1995

27) Dawn 6.11.l997

23) Präsident Leghari setzte im Januar 1997 per Anordnung den „Council for Defence and National Security“ (CDNS) ein, dessen Aufgaben und Zusammensetzung wie folgt festgelegt wurden: 1. Aufgaben: a) Feststellung der nationalen Strategie und Festlegung der Prioritäten im Hinblick auf die allgemeine nationale Sicherheit; b) Formulierung der Verteidigungsrichtlinien: c) Koordinierung der Verteidigungspolitik mit der externen und internen Politik; d) Definition der Aufgaben von Streitkräften in Zusammenhang mit der nationalen Strategie; e) wirtschaftliche und finanzielle Politik betreffend Verteidigung und nationale Sicherheit; f) Empfehlungen zur internen Sicherheit, Proklamation des Notstandes sowie anderer wichtiger nationaler Fragen, die dem CDNS zugeleitet werden. — 2. Die Mitgliedschaft: a) Staatspräsident. b) Premierminister, c) Verteidigungsminister. d) Außenminister, e) Innenminister, f) Finanzminister, g) Vorsitzender des Joint Chiefs of Staff Committee. i) Chef des Heeres, j) Chef der Marine, k) Chef der Luftwaffe. —3. Der Staatspräsident wird die Sitzungen des CDNS leiten. — 4. Der CDNS wird nach Bedarf zusammentreten. — 5. Der Chefsekretär des Staatspräsidenten wird Sekretär des CDNS sein. Die Staatssekretäre des Kabinetts und der Verteidigung sowie der Generaldirektor des Geheimdienstes (lnter Services Intelligence) werden bei den Sitzungen anwesend sein. Dawn 7.1.1997.

29) Dawn 9.1.1997

30) Op. cit.

31) Dawn 10.1.1997

32) Dawn 9.l.l997

33) Nation 13.1.1997

34) Dawn 15.1.1997

35) Dawn 17.1.1997

36) Dawn 15.1.1997

37) Dawn 29.1.1997

38) Text of the LHC judgement dismissing pleas on CDNS, Dawn 7.2.1997

39) Dawn 2.4.1997

40) Dawn 2.4.1997.
 
 

Erschienen in: ORIENT. Opladen. 38/3. S. 478-492.
 

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