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Am Anfang der Gründung Pakistans stand die historische Pakistan-Resolution anläßlich der Jahrestagung der All-lndia Muslim League 1940 in Lahore, die noch von »unabhängigen Staaten« mit muslimischer Mehrheit (Bengalen, Pandschab, Sind, Nordwest-Grenzprovinz und Belutschistan) ausging, welche »autonom und souverän« sein würden. 1946 wurde diese Konzeption dahingehend korrigiert, daß man von da an lediglich von "einem souveränen unabhängigen Staat" Pakistan sprach, der sich aus zwei Zonen im Osten und im Westen Indiens zusammensetzen würde.

Als es am 14. August 1947 seine Unabhängigkeit erlangte, bestand Pakistan aus 15 unterschiedlichen Einheiten: vier Provinzen (Bengalen, Pandschab, Sind, Nordwest-Grenzprovinz), zehn Fürstentümern (Bahawalpur, Khairpur, Kalat, Kharan, Makran, Las Bela, Swat, Tschitral. Dir, Amb), und einem Chefkommissariat unter direkter Verwaltung der Zentralregierung (Belutschistan). Das Unabhängigkeitsgesetz (Indian 1ndependence Act, 1947) sah für beide Nachfolgestaaten Britisch-Indiens den föderativen Staatsaufbau entsprechend dem Government of India Act, 1935, vor. Danach besaßen alle Glieder, außer Belutschistan, den gleichen verfassungsmäßigen Status in der Föderation. Allerdings gab es krasse Unterschiede zwischen den Föderationsgliedern hinsichtlich der Bevölkerungszahl, Größe und wirtschaftlichen Potenz. Bis auf Bengalen, das Ostpakistan bildete und fast zweitausend Kilometer vom übrigen Land entfernt lag, befanden sich alle anderen Föderationsglieder in Westpakistan (33,7 Millionen Einwohner). Die Mehrheit der Landesbevölkerung (41,9 Millionen oder 55 Prozent) lebte im sehr viel kleineren Ostpakistan (knapp ein Sechstel der Fläche Westpakistans).

In die Verfassunggebende Versammlung entsandte jede Provinz ein Mitglied pro eine Million Einwohner. Unter den 79 Mitgliedern besaß Ostpakistan mit 44 Abgeordneten die absolute Mehrheit. Dies bedeutete, daß eine Provinz gegenüber der Gesamtheit der übrigen Föderationsglieder die Mehrheit besaß. Um diese Anomalie abzumildern, schlug Premierminister Liaquat Ali Khan der Führung des ostpakistanisehen Flügels seiner Partei Pakistan Muslim League (PML), die 33 Abgeordnete stellte (die restlichen elf Abgeordneten aus Bengalen gehörten der Congress-Partei an und waren Angehörige der Hindureligionsgemeinschaft), vor, einige Sitze an Westpakistan abzutreten. Es erfolgte ein freiwilliger Verzicht auf ein halbes Dutzend Sitze zugunsten Westpakistans, wodurch sich die ostpakistanische Mehrheit in eine Minderheit verwandelte. Da aber die westpakistanischen Parlamentsmitglieder keinesfalls eine homogene Fraktion bildeten, änderte sich bei den realen Mehrheitsverhältnissen im Parlament nichts Wesentliches. Trotzdem löste der Verzicht, der immerhin auf die Initiative des Chefs der Zentralregierung zurückging, bei vielen Bengalen Unbehagen aus.

Die erste Phase: Die Föderationsfrage und die Verfassung

Pakistans Suche nach einer Verfassung dauerte sieben Jahre. Am Anfang stand die Objectives Resolution vom 12. März 1949, die die Ziele der Verfassung festlegte und von einer föderativen Staatsform ausging.¹ Zur Ausarbeitung von Verfassungsgrundsätzen wurde ein aus zwei Dutzend Personen bestehendes Basic Principles Committee (BPC) gebildet, dessen Arbeit sich sehr schwierig gestaltete, weil schier unüberwindbare Differenzen zwischen den Provinzen auftraten. Sie betrafen im wesentlichen

Premierminister Liaquat Ali Khan legte der Verfassunggebenden Versammlung Anfang Oktober 1950 die vorläufigen Vorschläge des BPC vor, die unter anderem ein Zweikammer-Parlament vorsahen. Die Unterkammer sollte sich auf der Basis der Einwohnerzahl zusammensetzen, wogegen die Oberkammer, also die Vertretung der Provinzen, paritätisch besetzt sein sollte. Die Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Parlament wurde festgelegt, allerdings gegenüber einer gemeinsamen Sitzung beider Kammern.³ Die Idee dahinter war, das zahlenmäßige Übergewicht Ostpakistans in der Unterkammer dadurch wettzumachen. daß sie mit der Oberkammer, in der die westpakistanischen Föderationsglieder zahlenmäßig stärker vertreten waren, zusammen tagen sollte. Die Ostpakistanis protestierten heftig, weil sie sich benachteiligt fühlten. und sie erreichten, daß die Vorschläge zurückgenommen wurden.

Im Oktober 1951 fiel Premierminister Liaquat Ali Khan einem Attentat zum Opfer. An seine Stelle trat der damalige Generalgouverneur Khawaja Nazimuddin, der aus Ostpakistan stammte. Unter seiner Ägide legte das BPC im Dezember 1952 neue Vorschläge vor.⁴ Darin wurde das Prinzip einer gleichstarken Vertretung für alle Föderationsglieder zugunsten einer Parität zwischen Ost- und West-pakistan in beiden Kammern aufgegeben. Die Regierung wurde der Unterkammer gegenüber verantwortlich erklärt. Diese Vorschläge erfuhren einhellige Ablehnung von beiden Landesteilen. Die Ostpakistanis befürchteten Zurückstellung trotz ihrer zahlenmäßigen Überlegenheit, und die Westpakistanis sahen darin den Versuch, ihre Vormachtstellung beseitigen zu wollen.

Bevor diese Streitfrage weiter diskutiert und einer für beide Landesteile annehmbaren Lösung zugeführt werden konnte, enthob der Generalgouverneur Ghulam Muhammad den Premierminister seines Amts, wofür allerdings nicht die Föderationsfrage, sondern andere innenpolitische Gründe maßgeblich waren. Khawaja Nazimuddins willkürliche Entlassung führte zu einem Meinungsstreit hinsichtlich der Regierungsform und der Kompetenzen des Generalgouverneurs.

Nazimddins Nachfolger im Amt des Premierministers wurde Mahammad Ali Bogra, der ebenfalls aus Ostpakistan stammte und bis zu seiner Ernennung Botschafter in Washington war. Bogra legte Anfang Oktober 1953 Vorschläge, die unter der Bezeichnung Muhammad Ali Formula bekannt wurden. vor.⁵ Darin wurde die Parität zwischen Ost und Westpakistan vorgesehen, allerdings dergestalt. daß das Land in fünf Einheiten (Units) aufgeteilt wurde. Ostpakistan bildete eine Einheit, wogegen Westpakistan in vier Einheiten unterteilt wurde:

In der Nationalversammlung hielt sich die Ablehnung in Grenzen, aber die Bevölkerung, insbesondere in Ostpakistan, wo im November 1953 die Awami Muslim League (AML) ihr Wahlmanifest veröffentlichte, reagierte mit Vehemenz dagegen. Die AML hatte unter anderem die volle Provinzialautonomie gefordert. Sie bildete zusammen mit anderen oppositionellen Parteien die United Front, in deren 21-Punkte-Programm befand sich die angestrebte Autonomie für Ostpakistan in allen Bereichen bis auf Verteidigung, Außenpolitik und Währung. Der Erfolg der United Front bei den Wahlen zum Provinzlandtag im März 1954 war überwältigend. Die PML wurde vernichtend geschlagen und konnte lediglich zehn Sitze gewinnen, wobei 237 von den insgesamt 309 Sitzen auf die United Front und die restlichen auf die nichtmuslimischen Abgeordneten und Frauen entfielen.

Damit hatte die Idee der Provinzialautonomie gezündet. In Karatschi hielt man davon nichts, obwohl der Premierminister Bogra selbst aus Ostpakistan stammte. Der neue Ministerpräsident in Dacca, Fazl ul-Haq, sprach nach seiner Amtseinführung davon, seine Provinz in die Unabhängigkeit führen zu wollen. Die Zentralregierung setzte seine Regierung im Mai 1954 kurzerhand ab, weil man erkannte, daß die Politiker aus Ostbengalen mit Hilfe von kleineren Provinzen Westpakistans weitestgehende Provinzialautonomie durchsetzen und die Zentralregierung entscheidend schwächen wollten.

Der Ausweg schien darin zu liegen, die westpakistanischen Provinzen zusammenzulegen und dadurch zwischen den beiden Landesteilen eine Parität herzustellen. Dies setzte aber die Bereitschaft Ostpakistans voraus, eine Parität mit dem bevölkerungsmäßig kleineren Westpakistan zu akzeptieren. In Westpakistan mußte Pandschab sich ähnlich verhalten und trotz der Tatsache, daß dort über sechzig Prozent der westpakistanischen Bevölkerung lebten, sich ebenfalls mit einem reduzierten Anteil an den Parlamentssitzen im dortigen Provinzlandtag zufrieden geben.

Über die Gründung von One Unit (= zusammengelegte Provinz Westpakistan) wurde Anfang 1955, aber noch vor den Wahlen für die zweite Verfassunggebende Versammlung, eine Einigung erzielt. Ostpakistan erklärte sieh bereit, die Zusammenlegung der westpakistanischen Provinzen zu akzeptieren und auch eine paritätische Vertretung im Parlament für die beiden Landesteile hinzunehmen, wenn dafür in der Verfassung integriertes Wahlrecht für Muslime und Nichtmuslime aufgenommen werden würde. Im Zuge der Diskussion um die Islamisierung der Verfassung war die Wahlrechtsfrage aufgeworfen worden. Die Islamisten forderten die Einführung des getrennten Wahlrechts für Muslime und Nichtmuslime. Dies hätte zur Folge gehabt. daß das Volk in Bürger erster und zweiter Klasse geteilt worden wäre. In Westpakistan gab es wenige Nichtmuslime, wogegen sie in Ostpakistan mehrere Millionen ausmachten. Die Übereinkunft sah ferner die Herbeiführung der Regionalautonomie vor.

Die zweite Verfassunggebende Versammlung (ab Juli 1955) setzte sich aus jeweils 40 Abgeordneten aus Ost- und Westpakistan zusammen, wobei keine politische Partei die absolute Mehrheit besaß. Die Zusammenlegung der westpakistanischen Provinzen wurde am 30. September 1955 vom Parlament gebilligt und am 14. Oktober des gleichen Jahres vollzogen.

Damit war der Weg zur Verabschiedung der Verfassung frei. Man ging in Ostpakistan von einer vollständigen Parität in den Bereichen Verwaltung, Militär und wirtschaftlicher Entwicklung aus. In der Verfassung von 1956 wurde unter der Rubrik »Grundsätze für die Staatsführung« eine Partizipationsparität festgelegt. Die Kompetenzenteilung zwischen den Bundes- und Provinzregierungen entsprach dem Vorbild des Government of India Act, 1935, wobei ihre jeweiligen Kompetenzbereiche in getrennten Listen nebst einer Liste konkurrierender Kompetenzen festgehalten wurden, bei denen sowohl die Bundesregierung als auch die Provinzregierungen zuständig waren. Dies entsprach zwar nicht ganz den Vorstellungen der auf die absolute Provinzialautonomie pochenden Ostpakistanis, weil die Kompetenzen der Bundesregierung über das hinausgingen, was ihnen vorschwebte. Aber sie fanden sich mit dem Erreichten vorläufig ab und hofften, daß die wirtschaftliche und administrative Parität zwischen den beiden Landesteilen infolge der parlamentarischen Parität sich herbeiführen lassen würde. Andererseits hatte sich durch die Bildung von One Unit die Position Ostpakistans verbessert, weil jener Landesteil nun nicht mehr als eine von fünf Provinzen galt, sondern als die Hälfte des Staates. Wichtig vor allen Dingen war, daß die Verfassung mehrere Institutionen vorsah, die es dem Bund und den Provinzen ermöglichten, gemeinsam über die Wirtschaftspolitik zu wachen. Es waren;

Die Verhängung des Kriegsrechts im Oktober 1958 war ein schwerer Schlag gegen den Parlamentarismus in Pakistan. Die Entwicklung des Föderalstaates kam zwar nicht völlig zum Erliegen, wurde aber verlangsamt.

Die Regierungsform während des Kriegsrechts von 1958 bis 1962 war eindeutig zentralistisch. Ayub Khan regierte als Oberster Kriegsrechtsverwalter mit Hilfe von Unterkriegsrechtsverwaltern in den Provinzen ohne jegliche Mitwirkung der Landtage oder der Nationalversammlung, die er gleich zu Beginn seiner Macht-übernahme aufgelöst hatte. Ebenso hatte er die Verfassung von 1956 annulliert. Er regierte mit Kriegsrechtsverordnungen, die von Zeit zu Zeit von ihm erlassen wurden. In dieser Phase konnte keine Rede von einer Provinzialautonomie sein.

Mit der Proklamierung der Verfassung von 1962. die Ayub Khan ohne die Mitwirkung eines Parlaments in seiner Eigenschaft als Staatspräsident erließ, trat Pakistan in eine neue Phase ein. Es wurde eine Basisdemokratie eingeführt. die pyramidenhaft aufgebaut war, so daß die uneingeschränkte Macht an der Spitze des Staates beim Präsidenten lag.⁷ Man verzichtete auf das Amt des Premierministers, was zur Folge hatte, daß die paritätische Besetzung der beiden höchsten Staatsämter durch je eine aus Ost- und Westpakistan stammende Person nicht mehr möglich war.

Die Verfassung von 1962 enthielt lediglich eine Liste, in der die Kompetenzen der Bundesregierung verzeichnet waren. Darin enthalten waren: Verteidigung. Außenpolitik. -wirtschaft, Wirtschaftsplanung, Finanzen und Versicherungen. Luft- und Seenavigation, Post und Telekommunikation, Nuklearenergie, Erdgas und -öl, Wahlen, der Oberste Gerichtshof und die Steuern. Die Bundesregierung behielt für sich vor, nur gesetzgeberisch tätig zu werden:

Die wichtigsten Steuern (Ein- und Ausfuhrsteuer, Verbrauchssteuer, Körperschafts- und Einkommenssteuer, Umsatzsteuer, Abgaben für Erdgas, -öl und Nuklearenergie) mußten an den Bund entrichtet werden. Die restlichen Steuern (Grund-. Landwirtschaftssteuer usw.) waren Provinzsache. Die Nationale Finanzkommission und der Nationale Wirtschaftsrat wurden beibehalten. Die Parität zwischen beiden Landesteilen blieb erhalten. Dies drückte sieh dadurch aus, daß sowohl One Unit als auch eine gleichstarke Vertretung im Parlament für Ost- und Westpakistan beibehalten wurden. Es wurde der Bundesregierung und den Provinzregierungen auferlegt, für die Beseitigung von wirtschaftlichen Disparitäten zwischen Ost- und Westpakistan zu sorgen.

Trotzdem wuchs die Unzufriedenheit in Ostpakistan. wo man sich zunehmend von Westpakistan, und insbesondere durch die Pandschabis, aus denen sich mehrheitlich das Offizierskorps und die Bürokratie des Landes rekrutierten, beherrscht fühlte. Daraus erwuchs eine politische Bewegung, geschürt durch die Awami League (AL) und ihren charismatischen Führer Sheikh Mujibur Rahman. Ihr Ziel war die Umgestaltung der Föderation, wobei die Kompetenzen der Provinzen auf Kosten der Bundesregierung entscheidend erweitert werden sollten. Man strebte die Zerlegung des One Unit in die einstigen vier Provinzen an und verlangte gleichzeitig die Aufgabe der Parität zwischen Ost- und Westpakistan, weil dies offensichtlich einseitig Westpakistan begünstigte. Ostpakistan stand nach der Bevölkerungszahl eine größere Repräsentation im Parlament zu und eine bevorzugte Behandlung bei den Entwicklungsprojekten.

Die Frustration in Ostpakistan erreichte ihren Höhepunkt. als 1965 die von der vereinten Opposition aufgestellte Präsidentschaftskandidatin Fatima Jinnah bei den Wahlen gegen Ayub Khan verlor. Im September des gleichen Jahres kam es zwischen Pakistan und Indien wegen Kaschmir zum Krieg, den zwar keine Seite gewinnen konnte, in dessen Verlauf aber Ostpakistan dem Feind völlig schutzlos ausgeliefert war. Den Ostpakistanis wurde dadurch bewußt, daß das pakistanische Militär zu ihrem Schutz weder in der Lage noch willens war.

Im Februar 1966 legte Sheikh Mujibur Rahman eine Sechs-Punkte-Forderung vor, die im wesentlichen darauf abzielte, die Machtbasis der Zentralregierung zu unterhöhlen. Die sechs Punkte waren;

Dies wurde von der Zentralregierung in lslamabad und generell in Westpakistan als ein Sezessionsversuch angesehen. Sheikh Mujibur Rahman und weitere AI-Führer wurden verhaftet und wegen einer angeblichen Verschwörung, die darauf abzielte, mit indischer Hilfe Ostpakistan loszutrennen, unter Anklage gestellt. Der Prozeß (Agartala Case) dauerte unverhältnismäßig lange. Inzwischen wuchs die Opposition in beiden Landesteilen, und der Ruf nach einer Rückkehr zur parlamentarischen Demokratie wurde lauter. Die Basisdemokratie und die indirekten Wahlen wurden bereits zu diesem Zeitpunkt als gescheitert angesehen. Ayub Khan war infolge eines Herzinfarktes sehr geschwächt. Er ließ Sheikh Mujibur Rahman auf freien Fuß setzen und suchte einen Kompromiß mit ihm. Politiker aus den ehemaligen Provinzen Westpakistans forderten ebenso wie ihre Kollegen aus Ostpakistan die Auflösung des One Unit. Ayub Khan signalisierte seine Bereitschaft, die parlamentarische Demokratie wieder einzuführen. Er wollte aber keinesfalls der Sechs-Punkte-Forderung nachgeben oder One Unit auflösen.

Überraschend übergab Ayub Khan im März 1969 sein Amt an den Oberbefehlshaber der Streitkräfte, Yahya Khan. Da dies in einer Art und Weise stattfand, daß man von einem freiwilligen Amtsverzicht seitens Ayub Khans ausgehen konnte, löste die Nachfolgeregelung einen Sturm der Entrüstung, insbesondere in Ostpakistan, aus. Denn nach der Verfassung hätte der Parlamentspräsident. der aus Ostpakistan stammte, Ayub Khans Stelle antreten sollen. Es sah nach einer Verschwörung der Westpakistanis aus, die unter allen Umständen verhindern wollten, daß ein Ostpakistani das höchste Staatsamt übernahm. In Wirklichkeit handelte es sich hierbei um eine erzwungene Amtsübergabe an den ranghöchsten Offizier, der angedeutet haben soll, die Macht anderenfalls gewaltsam übernehmen zu wollen. Ayub Khan hatte durch diesen Schritt gegen die Verfassung gehandelt und somit zu ihrer Abwertung beigetragen. Annulliert wurde sie formal durch seinen Amtsnachfolger, Yahya Khan, der ebenfalls das Kriegsrecht verhängte und die Basis-demokratie beendete.

Die dritte Phase: Pakistan bricht auseinander

Yahya Khan versprach die Wiederherstellung der parlamentarischen Demokratie und die Abhaltung von Wahlen. Von den gewählten Vertretern verlangte er die Herstellung einer Verfassung binnen 120 Tagen. Er akzeptierte die Forderung nach der Auflösung von One Unit und ließ auf dem Verordnungsweg die ehemaligen westpakistanischen Provinzen in ihren einstigen Grenzen wieder aufleben.

Die ersten wirklichen freien Wahlen Pakistans fanden im Dezember 1970 statt. Vorausgegangen war eine Hurrikankatastrophe in Ostpakistan. Die Demagogen der Awami League machten für die vielen tausend Toten, die ausgedehnten Verwüstungen und die Unfähigkeit, mit der Katastrophe fertigzuwerden, die Zentratregierung in Islamabad verantwortlich, weil sie Ostpakistan seinen ihm zustehenden Anteil an Entwicklungsmitteln vorenthalten hatte. Die Wahlergebnisse sprachen eine deutliche Sprache. Ostpakistan hatte sich für die Awami League entschieden, die bis auf einen alle ostpakistanischen Parlamentssitze gewonnen hatte. Dadurch erhielt die Sechs-Punkte-Forderung der AL die Unterstützung des Volkes. Der Gewinner in Westpakistan war die Pakistan People's Party (PPP), die die meisten Mandate errang, aber sie war nicht konkurrenzlos. Jedenfalls konnte von einer einheitlichen westpakistanischen Front keine Rede sein. Einige der dortigen Parteien, wie die National Awami Party (NAP) gaben ihre Bereitschaft zu erkennen, der AL bei der Durchsetzung der Sechs-Punkte-Forderung behilflich sein zu wollen.

Dies wollte der Führer der PPP, Zulfikar Ali Bhutto, mit allen Mitteln verhindern. Mit seiner Forderung, die Grundsätze der künftigen Verfassung noch vor dem Zusammentreten der Nationalversammlung aushandeln zu wollen, gelang es ihm, Yahya Khan davon abzuhalten, Sheikh Mujibur Rahman zum Premierminister zu ernennen oder die Nationalversammlung einzuberufen. Bhuttos Kalkulation ging auf, und die AL lehnte es ab, über die Verfassungsfrage außerhalb des Parlaments zu verhandeln. Sie bestand vielmehr auf der sofortigen Einberufung des Parlaments nach Dacca, der zweiten Hauptstadt Pakistans. Yahya Khan zögerte, dieser Forderung nachzukommen, weil er unter dem Druck der westpakistanischen Politiker und des Militärs stand. Die AL ging zur Agitation über, die schließlich zu einer direkten Konfrontation mit der Zentralregierung führte. Sheikh Mujibur Rahman rief die Ostpakistanis dazu auf, keine Steuern zu entrichten und eine eigene Verwaltung aufzubauen. Yahya Khan schien einlenken zu wollen, als er daraufhin die Nationalversammlung nach Dacea einberief. Bhutto verhinderte dieses Vorhaben und verlangte die Übergabe der Macht in Westpakistan. Seine diesbezüglich berühmt gewordenen Worte waren: "Ihr dort. wir hier". Damit hatte er die Teilungsformel bereits ausgesprochen. Dies wirkte in Ostpakistan wie ein Signal. Die Revolte in Ostpakistan erreichte erschreckende Dimensionen. Yahya Khan ließ Sheikh Mujibur Rahman und andere AL-Führer verhaften und nach Westpakistan bringen. Dem Militär gab er den Befehl, die Revolte mit Waffengewalt niederzukämpfen. Die Agonie Ostpakistans dauerte von März bis zum Dezember 1971, in deren Verlauf Millionen Flüchtlinge die Grenze nach Indien überquerten, um den Grausamkeiten des pakistanischen Militärs zu entgehen. Die indische Armee intervenierte auf der Seite des bengalischen Volkes. Im Dezember 1971 gab sich das pakistanische Militäroberkommando schließlich geschlagen und legte in Dacca die Waffen nieder. Damit war Pakistans Schicksal vorerst besiegelt. Das Land verlor den bevölkerungsreicheren Teil, der sich von da ab unter dem Namen Bangladesch für unabhängig erklärte.

Wie aus dem Vorangegangenen hervorgeht. zerbrach Pakistan eindeutig an der Föderationsfrage und an der Unfähigkeit der Zentralregierung für eine gleichmäßige wirtschaftliche Entwicklung zu sorgen. Im einzelnen kann hier nicht auf diese Ursachen eingegangen werden. Sicherlich hat es auf beiden Seiten in Ost- und Westpakistan an dem aufrichtigen Willen gefehlt, die Probleme im Einvernehmen zu lösen. Die zweimalige Machtergreifung durch das Militär erstickte alle Ansätze im Keim, die im Verlauf eines harten parlamentarischen Ringens gemacht worden waren und auf einen Ausgleich zwischen den beiden Landesteilen abzielten. Ayub Khan und Yahya Khan schadeten dem pakistanischen Staat durch den zentralistischen Charakter ihrer Regime mehr, als sie ihm nutzten.

Die vierte Phase: Verfassung garantiert Provinzialautonomie

Bhutto übernahm das Staatspräsidentenamt im Dezember 1971 unmittelbar nach der militärischen Niederlage in Dacca und dem faktischen Abfall Ostpakistans. Das Land stand unter Kriegsrecht, hatte keine Verfassung und war demoralisiert. Es gab aber auch eine weitere Entwicklung, die das Regieren erschwerte. Der alte Streit um die Föderation war wieder ausgebrochen. Insbesondere in Sind und Belutschistan gab es Kräfte, die dem Vorbild Ostpakistans nacheiferten und die Föderation verlassen wollten. Die Furcht unter den drei kleineren Provinzen war sehr verbreitet, daß sie der Übermacht von Pandschab ausgesetzt sein würden. 62 Prozent der Bevölkerung Westpakistans lebten in Pandschab, was prozentual gesehen höher ist als die ehemalige demographische Disparität zwischen Ost- und West-Pakistan.

Die neue Losung hieß "absolute Provinzialautonomie" und ihre Protagonisten sprachen nunmehr von vier Nationalitäten (Pandschabis, Sindhis, Belutschen und Paschtunen) in Pakistan, die gleich behandelt werden müßten.¹¹ Die PPP-Regierungen in Islamabad und zwei der vier Provinzen standen dieser Forderung ablehnend gegenüber. Bhutto schwebte ein zentralistischer Staat mit der Machfülle eines Präsidentenamtes nach dem Vorbild Frankreichs vor. Er konnte aber sein Ziel nicht erreichen, weil seine Partei nicht über die absolute Mehrheit im Parlament verfügte. Für die Verabschiedung der Verfassung war daher die Zustimmung der Opposition notwendig. Am Ende sah die Kompromißlösung so aus, daß er auf die präsidiale Regierungsform verzichtete. wogegen die Opposition bei ihrer Forderung nach der absoluten Provinzialautonomie zurücksteckte.

In der Verfassung von 1973 wurde eine Lösung für die Föderationstrage gefunden. die im Parlament mehrheitsfähig war, aber keinesfalls die Protagonisten der Provinzialautonomie befriedigte. Im Kern folgt diese Lösung den Grundlinien der Verfassung von 1956. Der Unterschied ist eher formal als substantiell. Statt der drei enthält die Verfassung von 1973 zwei Kompetenzlisten. Die eine listet die Kompetenzen der Bundesregierung auf und die zweite solche Bereiche, bei denen sowohl die Bundesregierung als auch die Provinzen gesetzgeberisch tätig werden können. Alle anderen nicht namentlich aufgeführten Bereiche gelten als Provinzsache. Lediglich bei den Einnahmen aus dem Erdgas und -öl, die weiterhin dem Bund zufließen, wurde festgelegt, daß die betreffende Provinz, wo die entsprechende Quelle sich befindet, an den Einnahmen beteiligt werden soll. Die dortige Bevölkerung soll außerdem Priorität bei der Versorgung mit Erdgas erhalten.

Gegenüber der Verfassung von 1962 erfolgte eine Rück-Entwicklung, weil die Eisenbahn erneut zur Bundessache gemacht wurde. In dieser Frage gab es keine ernsthaften Differenzen, da die Provinzen gern darauf verzichteten. Dagegen wollte Belutschistan unbedingt die Kontrolle über die Erdgasquellen erlangen und die Einnahmen für die Erdgaslieferungen allein einkassieren. Dort führte man Klage über die Tatsache, daß, obwohl die entlegensten Gebiete Pakistans mit dem Erdgas beliefen werden, in ihrer Ursprungsprovinz "keine einzige Glühbirne damit zum Leuchten gebracht wird". Die Sindhi-Nationalisten beanspruchten für ihre Provinz die Industrieabgaben aus Karatschi, wo fast die Hälfte der pakistanischen lndustrie steht.

Neben der Nationalen Finanzkommission und der Nationalen Wirtschaftskommission mit den bekannten Aufgaben wurde ein Rat für Gemeinsame Interessen geschaffen, dem die Ministerpräsidenten der Provinzen und ebenso viele Bundesminister angehören. Der Rat wacht über die Politik und die Formulierung im Hinblick auf den zweiten Teil der Bundesliste (im wesentlichen handelte es sich dabei um Eisenbahn, Erdöl und -gas und Industrieentwicklung). Er regelt auch Streitigkeiten bei der Wasserverteilung der Flüsse und anderer natürlicher Quellen. Der Rat ist dem Parlament gegenüber direkt verantwortlich und seine Beschlüsse dürfen nur von ihm selbst geändert werden.

Das Parlament besteht aus zwei Kammern: der Nationalversammlung und dem Senat. Die Sitzverteilung in der Nationalversammlung regelt sich nach der jeweiligen Bevölkerungszahl der Provinzen. Dagegen sind im Senat alte Provinzen mit jeweils zehn Sitzen vertreten. die indirekt von den Provinzlandtagen gewählt werden.

Die Verfassung gestattet es der Bundesregierung. die Aufnahme von Gebieten oder Staaten in die Föderation zu genehmigen, nicht aber, über die Schaffung von neuen Staaten oder Provinzen zu entscheiden oder die Grenzen der bestehenden Provinzen zu verändern. Die Bildung von Subföderationen durch Zusammenlegung von Provinzen oder die Schaffung des unitaren Staates ist generell untersagt. Die Veränderung von Provinzgrenzen darf von der Nationalversammlung nur beschlossen werden, wenn ein entsprechender Antrag vom Landtag der betreffenden Provinz mit Zweidrittelmehrheit gebilligt worden ist. Hinzu kam die Übereinkunft zwischen den politischen Parteien, die allerdings nicht in der Verfassung festgehalten wurde, daß künftig die Gouverneure jeweils aus der betreffenden Provinz stammen sollen.

In der Praxis jedoch traten Probleme auf, die das Verhältnis zwischen der Bundesregierung und zwei Provinzregierungen schwer belasteten. In Belutschistan und in der Nordwest-Grenzprovinz hatte anders als in Islamabad, Pandschab und Sind nicht die PPP die Macht übernommen, sondern dort hatten sich Koalitionsregierungen von der National Awami Party (NAP) und der Jami‘at Ulama-i Islam (JUI) etabliert. Insbesondere die Provinzregierung in Belutschistan versuchte die Provinzialautonomie auf eine eigentümliche Art und Weise zu erzwingen. Sie ging daran, provinzfremdes Personal bei den Behörden und anderen staatlichen Stellen zu entlassen. Betroffen waren vor allem die Pandschabis, die kurzerhand in ihre Heimatprovinz versetzt wurden, ohne darüber mit der betreffenden Provinzregierung eine Übereinkunft zu suchen, geschweige denn zu erzielen. Außerdem drückte die Provinzregierung beide Augen zu. als bewaffnete Stammesheere die Landbesitzungen von provinzfremden Großbauern angriffen. Hinzu kamen Meldungen über Pläne von Belutschenführern über die Gründung eines Großbeluschistan in Zusammenarbeit zwischen Belutschenstämmen in Pakistan und in Iran. Der Schah des Iran und Bhutto sahen darin eine Gefahr für beide Staaten, der sie sofort und entschlossen zu begegnen trachteten. ¹³

Bhutto entließ im Februar 1973 die Provinzregierung von Belutschistan, setzte auch noch den Gouverneur Mir Ghaus Bakhsh Bizenjo ab, der ein Parteigänger des abservierten Ministerpräsidenten Ataullah Mengal war. Beiden warf er separatistische Pläne vor, die zudem von Sardar Akbar Khan Bugti, der als neuer Gouverneur ernannt wurde, in aller Öffentlichkeit zugegeben worden waren. Bugti wollte sie gemeinsam mit ihnen geplant haben. Die Anhänger des Azad Belutschistan (Freies Belutschisten) zogen in die Berge und rüsteten sich für einen Guerillakrieg. Die Bundesregierung schickte im Mai 1973 das Militär in die Provinz mit dem Auftrag, die Revolte mit Waffengewalt zu beenden. Die blutige Auseinandersetzung überdauerte Bhuttos Amtszeit. Erst General Zia-ul-Haq gelang es, den Konflikt durch die Zahlung hoher Reparations- und Entschädigungssummen beizulegen. Der harte Kern der Azad Belutschistan-Kämpfer suchte Zuflucht in Afghanistan, wo sie zwar in Lagern untergebracht wurden, aber von seiten der afghanischen Regierung keine Genehmigung zur Fortsetzung des bewaffneten Kampfes von afghanischem Boden aus erhielten. Erst Anfang 1989 kehrten einige der letzten Kämpfer nach Pakistan zurück.

Aus Verärgerung über die Behandlung der Regierung von Belutschistan durch Bhutto, der gleichzeitig als Oberster Kriegsrechtsverwalter fungierte, demissionierte die Provinzregierung von der Nordwest-Grenzprovinz. Auch sie war eine Koalitionsregiorung zwischen der JUI und NAP. In Belutschistan stand sie unter der Führung des NAP-Mitglieds Mengal, und in der Nordwest-Grenzprovinz wurde sie vom JUI-Führer Mufti Mahmood geführt. Der Protest sollte Bhutto ermahnen, die Einmischung in die inneren Angelegenheiten der Provinzen zu unterlassen. Bhutto aber nutzte die Gelegenheit und setzte in den beiden Provinzen Regierungen eigener Wahl ein. Es gelang ihm sogar, in beiden Provinzlandtagen Abgeordnete für die PPP anzuwerben.

Trotz dieser Eskalation, die zeitweilig die Oppositionsparteien dazu trieb, das Parlament zu boykottieren, gingen die Arbeiten an der Verabschiedung der Verfassung weiter. Immerhin bewirkte der Widerstand der Opposition, die ebenfalls auf Verfechter der Föderation innerhalb der Regierungsfraktion zählen konnte, daß die Verfassung von 1973 eine parlamentarische Regierungsform erhielt und auch die Position der Föderationsglieder auf Kosten des Bundes verstärkt werden konnte. Die Verabschiedung der Verfassung im April 1973 erfolgte fast einstimmig.

Bhuttos autokratischer Regierungsstil kannte weder Partnerschaft noch Großmut dem politischen Gegner gegenüber. Es gab keine Geste des guten Willens. Die Kämpfe in Belutschistan nahmen an Heftigkeit noch weiter zu. Die Belutschenführer Bizenjo, MengaI und Khair Bakhsh Marri befanden sich ab August 1973 in Haft. Inzwischen war die NAP landesweit auf einen Konfrontationskurs gegangen. Es gab eine Attentatswelle im ganzen Land, die vermutlich von NAP-Sympathisanten ausging. Umgekehrt gab es seitens der Regierung massive Behinderungen für die Arbeit der NAP und sogar regelrechte Angriffe auf deren Versammlungen, die Tote und Verletzte forderten. Im Februar 1975 wurde der PPP-Führer von Peshawar bei einem Bombenattentat getötet. Daraufhin bezichtigte Bhutto NAP-Führer des Landesverrats und ließ 54 Personen verhaften. Die NAP wurde verboten. Der Prozeß gegen die NAP-Führer wurde sehr schleppend geführt, so daß beim Sturz von Bhutto im Juli 1977 weder über die Partei noch über die Politiker entschieden worden war. General Zia-ul-Haq setzte Anfang 1978 die NAP-Führer auf freien Fuß und nannte sie Patrioten. Er legte ihnen nahe, die NAP wieder aufleben zu lassen, wozu es inzwischen keinen Bedarf mehr gab, weil eine Nachfolgepartei bereits gegründet worden war.

Bhutto verfuhr mit den beiden anderen Provinzen, wo seine PPP die absolute Mehrheit besaß, ebenfalls ziemlich autokratisch. Auch dort gab es Stimmen, die auf die in der Verfassung festgelegte Provinzialautonomie pochten und Klage über die Verletzung ihrer Rechte durch den Bund führten. Deshalb mußten mehrfach die Provinzregierungen demissionieren. Der ehemalige Gouverneur und zeitweilige Ministerpräsident von Pandschab Ghulam Mustafa Khan behauptet, daß er als erster gegen die Übergriffe der Bundesregierung auf die Provinzialautonomie protestierte. Er wurde deshalb aus seinem Amt entlassen, obwohl er ein Mitglied der Regierungspartei PPP war.¹⁴

Der Führer der Tehrik-i Istiqlal. Asghar Khan¹⁵, sieht in der Verfassung von 1973 eher die Züge einer unitaristischen Staatsauffassung als die eines Föderalstaates. Sie läßt es zu, daß die Provinz Pandschab in der Nationalversammlung über die absolute Mehrheit der Sitze verfügt. Der Senat ist zwar paritätisch besetzt, aber er hat keine Kompetenzen, jedenfalls nicht solche, die diese Anomalität wettmachen könnten. Die Schwäche des Systems zeigt sich am augenfülligsten, wenn beide Kammern gemeinsam tagen, weil sich auch dadurch an der absoluten Mehrheit des Pandschabs nichts ändert.¹⁶

Die fünfte Phase: Rückschlag für den Föderalstaat

Mit der Proklamierung des Kriegsrechts am 5. Juli 1977 durch General Zia-ul-Haq wurde die von den früheren Militärregimen praktizierte Regierungsform wieder eingeführt. Die Provinzen verloren jegliches Mitspracherecht. Sie wurden durch Unterkriegsrechtsverwalter und Militärgouverneure direkt von Islamabad aus regiert. Von der Provinzialautonomie blieb nicht mehr viel übrig. Zia hatte zugleich bei der Machtübernahme die Verfassung außer Kraft gesetzt, ohne sie allerdings zu annullieren. Es blieb daher die Hoffnung, daß am Ende des Militärregimes die Verfassung von 1973 wieder eingesetzt werden würde. Diese Hoffnung erfüllte sich nur teilweise, als Zia die Verfassung im März 1985 in geänderter Form wieder aufleben ließ. Im wesentlichen betrafen die Änderungen die Machtbefugnisse des Staatspräsidenten, die auf Kosten des Premierministers entscheidend ausgebaut wurden.

Zia ließ während seiner Amtszeit mehrfach Kommunalwahlen abhalten, an denen die politischen Parteien nicht teilnehmen durften. Er wollte eine neue, von den Parteien unabhängige Führungsschicht schaffen, um sie besser manipulieren zu können. Zum gleichen Zweck berief er 1980 in den Provinzen und 1982 in Islamabad Beratungsgremien (Provincial Council, Federal Council) ein, deren Mitglieder sämtlich nach Maßgabe ihrer Zugehörigkeit zu Berufsgruppen, Volksstämmen, Provinzen und dergleichen ernannt wurden. Zia erwog sogar, vom Federal Council eine neue Verfassung verabschieden zu lassen. Ansonsten sollte das Gremium lediglich die Arbeit der Regierung begleiten. Von der Kontrolle der Exekutive war nie die Rede.¹⁷

Wie nicht anders zu erwarten, war die Empörung der Parteien groß. Sie durften sich ab Oktober 1979 bis Anfang 1985 legal überhaupt nicht politisch betätigen. Nur die Jamaat-i Islami, die dem Zia-Regime nahestand, durfte ihre Aktivitäten entfalten. Begreiflicherweise begünstigte dieser Zustand die Entstehung einer Agitationspolitik, zu der der im Februar 1981 gegründete Zusammenschluß von neun Parteien unter der Bezeichnung Movement for the Restoration of Democracy (MRD) hintendierte. Eine am 14. August 1983 begonnene Protestaktion offenbarte den Schaden, der durch das Zia-Regime dem Föderalstaat zugefügt worden war. Der heftigste Widerstand gegen die Staatsmacht entfaltete sich in der Provinz Sind. Er konnte bis zu Zias Tod am 17. August 1988 nicht unter Kontrolle gebracht werden.

Der Protest in Sind nahm die Züge eines Volksaufstandes an, den die Protagonisten des Sindhi-Nationalismus für die eigene Sache einzusetzen wußten. Es ging ihnen nicht primär um die Herstellung der Demokratie und um die Beseitigung des Kriegsrechtes. sondern vielmehr um die Befreiung der Provinz Sind aus der "Knechtschaft" Pandschabs. Man führte Klage über die Überfremdung von Sind durch Einwanderer aus anderen Teilen Pakistans sowie durch Aussiedler aus Indien und Bangladesch. Um dem Widerstand zu begegnen, schickte Islamabad Militäreinheiten in die Provinz, die Anfang 1989 noch dort stationiert waren. Seither ist Sind von Terroristen heimgesucht, die im offiziellen Sprachgebrauch "Räuber" genannt werden. Sie kämpfen offiziell für die Unabhängigkeit Sinds. Anfang 1988 schlossen sich mehrere politische Gruppierungen in der Sind National Alliance (SNA) zusammen, deren Führer G.M. Syed seit Jahrzehnten für die Lostrennung Sinds von Pakistan plädiert.

Im April 1985, also kurz nachdem die parteilosen Wahlen stattgefunden hatten und eine Zivilregierung sich etabliert hatte ¹⁸, taten sich mehrere Politiker aus Sind, Belutschistan und der Nordwest-Grenzprovinz zusammen und gründeten die Sindhi-Baluch-Pushtun-Front (SBPF), um für "den gleichen Status für Pakistans Provinzen in einem konföderalen Verfassungsaufbau zu kämpfen". Auch dies war eine Folge des Militärregimes, dessen Ablösung den Politikern auf anderen Wegen unmöglich erschien. Die SBPF hat zwar bislang keine große Beachtung in der Bevölkerung gefunden, aber sie bewirkte immerhin, daß auch die MRD sich mit der Frage der Provinzialautonomie auseinandersetzen mußte.

Die MRD verabschiedete im August 1988 eine Deklaration zu dieser Frage, die im Falle ihres Sieges in praktische Politik umgesetzt werden sollte. Darin wurde festgelegt, daß den Föderationsgliedern verfassungsrechtliche Absicherungen und Garantien für die Provinzialautonomie gegeben werden sollen. Die Bundesregierung darf nur bei der Ausrufung des Ausnahmezustandes in die Provinzhoheit eingreifen. Die Dauer des Ausnahmezustandes wird auf 30 Tage begrenzt. Eine Verlängerung dieser Frist für weitere zwei Monate muß durch den Senat genehmigt werden. Eine nochmalige Verlängerung auf weitere drei Monate durch den Senat ist zulässig. Danach muß über die Fortdauer des Ausnahmezustandes ein Referendum in der betreffenden Provinz stattfinden. Einer positiven Entscheidung für die Verlängerung müssen Neuwahlen folgen. Während der Dauer des Ausnahmezustandes übernimmt der Senat die legislativen Aufgaben. Die Exekutivgewalt wird in die Hände eines Komitees, bestehend aus mehreren Senatoren aus der betreffenden Provinz, gelegt.

• Die Föderationsglieder sollen in allen Gremien und Ausschüssen vertreten sein, in denen über die Politik der Bundesregierung in Bereichen, die in der Kompetenzliste des Bundes aufgeführt sind. beraten wird.
• Die Gewährleistung der inneren Sicherheit und die Aufrechterhaltung von Recht und Ordnung sollen in der alleinigen Verantwortung der Föderationsglieder liegen, die dafür eigene bewaffnete Ziviltruppen aufstellen dürfen, die ausschließlich von ihnen kontrolliert werden.
• Die Deklaration schlägt vor, geeignete Maßnahmen zur Umstrukturierung der Streitkräfte zu ergreifen, damit sie dem föderativen Charakter des Staates entsprechen und sich auf ihre genuine Aufgahe der Landesverteidigung konzentrieren können.

Aus den Parteilosenwahlen im Februar 1985 ging die Regierung des Premierministers Muhammad Khan Junejo hervor, der kurze Zeit später zum Präsidenten der PML gewählt wurde.²¹ In allen vier Provinzen traten die Ministerpräsidenten dieser Partei bei, die sowohl in den Landtagen als auch in Islamabad über die absolute Mehrheit verfügte. Wer nun gedacht hatte, daß es in einer derartigen Konstellation keine Probleme zwischen dem Bund und den Provinzen geben würde, sah sich sehr bald getäuscht. Reibereien gab es zwischen Premierminister Junejo und dem Ministerpräsidenten von Pandschab, Nawaz Sharif, die von den Beobachtern auf ihre unterschiedlichen Temperamente zurückgeführt wurden. Einen echten Konflikt dagegen gab es mit Sind, der Heimatprovinz Junejos. Dort hatte sich Unmut über die Behandlung der Provinz durch Islamabad gestaut. Der Ministerpräsident Syed Ghous Ali Shah war teils durch eigene Schuld, teils durch die Politik der Bundesregierung in Bedrängnis geraten. Unter anderem hatte sich Islamabad auf den Bau des Kalabagh-Staudamms oberhalb der Grenzen Sinds festgelegt. Die Sindhi-Bauern befürchteten, daß ihnen dadurch großer Wasserverlust entstehen würde. Die SNA benutzte dieses Argument, um die nationalistischen Emotionen anzuheizen. Ministerpräsident Syed Ghous Ali Shah reklamierte seinerseits Erdöleinnahmen aus Sinds Quellen für seine Provinz.

Die Bundesregierung wollte ihn ohnehin aus verschiedenen Gründen loswerden. Er wurde zum Rücktritt gezwungen. Der Vorgang erweckte Erinnerungen an die früheren Eingriffe der Bundesregierung in die Provinzen, als die Ministerpräsidenten M.A. Khuro (Sind), Fazl ul-Haq (Ost-Pakistan), Abdul Qayyum Khan (Nordwest-Grenzprovinz) ihrer Ämter enthoben wurden. Kein einziges Mal wurde von der verfassungsmäßigen Möglichkeit, ein Mißtrauensvotum gegen die betreffenden Ministerpräsidenten in den jeweiligen Landtagen herbeizuführen, gebrauch gemacht. Die Verfassung von 1973 sieht ausdrücklich vor, daß ein Ministerpräsident nur durch den Landtag in seinem Amt bestätigt oder entlassen werden kann.

Am 29. Mai 1988 löste Präsident Zia unter Bezugnahme auf Artikel 52(2)(B) der Verfassung die Nationalversammlung auf und entließ das Junejo-Kabinett. Seine Begründung, daß die zivile Sicherheit zusammengebrochen, die Integrität der Ideologie Pakistans nicht gewährleistet und die Durchführung der Regierungsarbeit entsprechend den Geboten der Verfassung nicht mehr möglich war, wurde später vom Obersten Gerichtshof verworfen. In Anbetracht der bevorstehenden Parlamentswahlen, die zur Bildung einer legitimen Regierung führen sollten, untersagte das Gericht die Wiederbelebung der unrechtmäßig aufgelösten Nationalversammlung und von Landtagen.

Die sechste Phase: Die Bewährung des Föderalstaates

Aus den Wahlen im November 1988 ging die PPP als die stärkste Partei hervor, verfehlte aber die absolute Mehrheit. Sie hatte sich in ihrem Wahlmanifest zur Provinzialautonomie bekannt, der sie sich als Mitunterzeichnerin der entsprechenden MRD-Deklaration vom August 1988 verpflichtet fühlte.²¹ Nach ihrer Ernennung zum Premierminister bekräftigte Benazir Bhutto ihre Entschlossenheit, mit

den Provinzen vertrauensvoll zusammenzuarbeiten und die Delegation der Macht vom Bund zu den Provinzen zu praktizieren.

Die erste Krise ihrer Regierungszeit. aus der ein Konflikt zwischen dem Bund und den Provinzen zu entstehen drohte, wurde von Belutschistans Ministerpräsidenten Zafrullah Khan Jamali, der übrigens der oppositionellen IJI (lslami Jamhoori Ittehad) angehörte, verursacht. Auf seine Veranlassung wurde Mitte Dezember 1988 der Landtag von Belutschistan aufgelöst. Vorausgegangen war sein mißlungener Versuch, das Vertrauensvotum zu erlangen. Die Opposition machte Benazir für die Krise verantwortlich, die angeblich mehr Mandate für ihre Partei im Landtag anstrebte, die sie bei den Neuwahlen zu gewinnen und eine PPP-Regierung in Belutschistan zu etablieren hoffte. Die Sache konnte dadurch beigelegt werden, daß der Landesgerichtshof die Auflösung des Landtages für gesetzwidrig erklärte.²²

Benazirs Herausforderer Nawaz Sharif hat sich, nachdem er sie im Bund vom Premierministeramt nicht verdrängen konnte, auf das Ministerpräsidentenamt in Pandschab zurückgezogen. Den Streit mit ihr hat er auf eine andere Ebene verlegt. Er machte sich zum Sprecher der Provinzen und forderte die absolute Provinzialautonomie. Er beklage sich über die fortdauernde Einmischung des Bundes in die Angelegenheiten seiner Provinz. Sein Vorwurf, der zugleich auch von dem Ministerpräsidenten von Belutschistan, Akbar Bugti, erhoben wurde, richtet sich gegen das People's Works Programm (PWP), das von der PPP aufgestellt worden war, und obwohl die Finanzierung aus den Bundesmitteln geschieht, von der PPP in eigener Regie durchgeführt wird. Da es sich hierbei um ein Entwicklungsprogramm auf sozialem Gebiet handelt, wofür die Provinzen zuständig sind, fühlten sie sich übergangen und empfinden die Tätigkeit der PPP in ihren Provinzen als eine grobe Verletzung ihrer Hoheitsrechte. Sie forderten die Einstellung des Programms oder seine Übergabe an die jeweilige Provinz.

Gravierender noch war der Streit um die Verteilung der Bundeseinnahmen. In der Sitzung des Nationalen Wirtschaftsrats (NEC) im Mai 1989 wurde den Provinzen eröffnet, daß der Bund seine Zuwendungen an die Provinzen auf der Höhe des Vorjahres (I987-1988) zu begrenzen denkt. Dies bedeutete beträchtliche Haushaltslücken in den Provinzhaushalten, die nur durch die Erhebung von Landwirtschaftssteuern, die in Pakistan noch nie durchgesetzt werden konnten, zu schließen waren. An diese unpopulären Maßnahme wollten die Provinzen sich nicht heranwagen und verlangten, daß der Bund entweder das Volumen seines Jahres-Entwicklungsprogramms reduzieren und somit freiwerdende Finanzmittel an die Provinzen abgeben oder selbst zur Steuererhöhung zurückgreifen sollte. Beide Wege schienen dem Bund nicht gangbar zu sein.

Nawaz Sharif und Bugti verlangten daraufhin die Einberufung des Rates für Gemeinsame Interessen (CCI), der in der Verfassung als Schlichtungsinstanz bei den Streitigkeiten zwischen dem Bund und den Provinzen oder zwischen den Provinzen untereinander vorgesehen ist. Allerdings erstreckt sich seine Kompetenz nicht auf den Staatshaushalt. Zu seinen Mitgliedern gehören neben den Ministerpräsidenten der Provinzen ebenso viele Bundesminister, die unter der Leitung eines vom Premierminister bestimmten Ministers oder des Premierministers selbst tagen. Im Falle einer Pattsituation muß die Sache einer gemeinsamen Sitzung der Nationalversammlung und des Senats vorgelegt werden, wo sie mit Stimmenmehrheit entschieden wird. Da der Senat aus der Junejo-Zeit stammte und folglich mehrheitlich aus den IJI-Mitgliedern bestand und die PPP selbst in der Nationalversammlung nicht über die absolute Mehrheit verfügte, wäre Benazirs Regierung im CCI überstimmt worden. Deshalb lehnte Benazir die Einberufung des CCI ab und schuf statt dessen ein Ministerium für Provinzialkoordinierung und berief einen Ausschuß zur Provinzialkoordination (PCC) ein.

Anders als Bugti, der den PCC rundweg ablehnte, zeigte Nawaz Sharif Interesse an der neuen Institution. Er verschärfte gleichzeitig den Konflikt mit dem Bund und ordnete die Übernahme der Elektrizitätsversorgung durch die Provinzbehörde und kündigte die Gründung einer Pandschab-Bank sowie die Schaffung eines Fernsehprogramms an. Er reklamierte ferner die Zakat-Steuer für seine Provinz, die vom Bund einkassiert und durch eine besondere Verwaltung unter den Bedürftigen verteilt wird. Alle diese Maßnahmen wurden vom Bund als Übertretung der Provinzkompetenzen angesehen und als Verfassungsbruch gewertet.

Pakistan stand Ende 1989 immer noch vor der ungelösten Föderationsfrage. Es ging allerdings nicht mehr darum, ob und wieviel Provinzialautonomie dem Land gut tun würde, sondern die Frage lautete, welche Kompetenzen die Provinzen dem Bund zuzugestehen bereit waren.
 
 

Anmerkungen

1. Leonard Binder, Religion and politics in Pakistan, Berkeley 1963, S. 117 ff.
2. Ebenda, S. 183 ff,; Alan Gledhill, Pakistan: The development of its laws and Constitution, London 1967, S. 73 ff.
3. Leonard Binder, a. a. O., S. 241-244.
4. Ebenda, S. 244-258.
5. Richard S. Wheeler, The politics of Pakistan: A constitutional quest, Ithaca 1970. S. 111 ff.
6. Ebenda, S. 113 ff.
7. Ebenda, S. 149-156: Lawrence Ziring, The Ayub Khan Era. Politics in Pakistan 1958-1969, Syracuse 1971.
8. Richard S. Weehler, a.a.O., S. 109-121.
9. Karl J. Newman, Pakistan unter Ayub Khan, Bhutto und Zia-ul-Haq, München 1986, S. 56.
10. Safdar Mahmood, The deliberate debacle, Lahore 1976; Khalid B. Sayeed, Politics in Pakistan. The nature and direction of change, London 1972.
11. Anwer Hussain Syed, Pakistan: Islam, politics and national solidarity, New Yord 1982. S. 170-179.
12. Provincial autonomy in 1973 Constitution, Islamabad 1979.
13. Selig S. Harrison, In Afghanistan’s shadow. Baluch nationalism and Soviet temptations, New York 1981.
14. Dawn, Karachi, vom 25.12.1988.
15. Munir D. Ahmed, Asghar Khan, in: Orient, Jg. 16, Nr. 4, Opladen 1975, S. 11-15.
16. Asghar Khan (Hrsg.), Islam, politics and state: The Pakistan experience, London 1985, s. 259.
17. Munir D. Ahmed, The current internal constellation in Pakistan, in: Journal of South Asian and Middle Eastern Studies, Jg. VI (Summer 1983), Nr. 4, Villanova, S. 78-79.
18. Ders.: Pakistans Rückkehr zur parlamentarischen Demokratie, in: Orient, Jg. 28, Nr. 4, Opladen 1987, S. 533-547.
19. Dawn, Karachi, vom 4.8.1986.
20. Munir D. Ahmed, Muhammad Khan Junejo, in: Orient, Jg. 26, Nr. 4, Opladen 1985, S. 479-481.
21. Ders., Pakistan, aus: Nahost-Jahrbuch 1988, Opladen 1989, S. 123.
22. Dawn, Karachi, vom 6.10.1989.
23. Erschienen in: Föderalismus im internationalen Vergleich.
24.                      Politische Studien. München. Sonderheft 1/1990.
25.                       S. 124-141
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